法律保留税收优惠政策制定权
法律保留税收优惠政策制定权的实质是税权（特别是税收立法权）集中在中央。税权可以分为税收立法权、税收收益权和税收征管权，税收立法权的分配决定了税收收益权和税收征管权的归属，因此，税收立法权的配置是税权分享模式的标志性因素。税权集中抑或分散更好没有正确的答案，要视各国的具体情况而定。如何处理中央和地方关系，对各国而言从来都是亘古如斯的难题。在单一制国家，中央通常会集中行使税收立法权，即使可能分配给地方部分权能，也是相当有限的；而在联邦制国家，如美国、澳大利亚、比利时、加拿大、德国、印度和瑞士等，地方通常保留着大部分权能。进言之，即使同属联邦制或单一制国家，各国税权纵向配置模式的差异也很大，不完全决定于国家结构形式。例如，《日本地方税法》规定的地方税税种已覆盖了大部分税源，地方只能在上述税源之外开征新的税种，囿于税源难以找寻，地方通常开征的是原因者或受益者负担金性质的税种，如环境税等税种。[76]
分税制改革将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。依据税收法定原则，中央税、地方税和共享税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。[77]从各国实践来看，中央税和共享税的立法权肯定由中央行使，地方税的立法权却未必如此：地方可能行使税权的全部或部分权能，如美国、日本，也可能几乎不分享税收立法权，如法国、德国。“一个国家的财政结构是分散的或集中的，要视其政体是联邦制或单一制而定，而不是相反”，“税收集中方面的差异与税制结构的公平及其对经济发展和稳定的影响有着联系”。[78]
表1-2 相关法律中的制度性税收优惠
续表
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表1-2所列的制度性税收优惠政策规定在经济法或社会法等现代部门法领域的法律中，部分条款可能同时规定在税收法律法规中，而大部分条款通过授权给中央政府及其财税执法机关制定税收规范性文件的方式来实现。这些税收优惠措施在性质上属于促进型法的范畴，涉及中小企业、循环经济、清洁生产、科学技术、农业农民、防震减灾、就业促进、残疾人、精神卫生、民办教育、乡镇企业等方面。“税收制度中的结构性层面，与那些特殊的、为特定人群的特定福利设计的税收政策，必须区别开来”，“虽然针对公司的减税优惠吸引了多数公众的注意力，但实际上税法优惠条款的多数受益者是个人”。[79]这种制度性税收优惠也不会受到失效日期或执行期限等落日条款的限制，而与法律规范有效期的起讫是相同的。
依据1985年全国人大《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》和1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（2009年废止），2018年之前，我国大部分税种由国务院制定的暂行条例开征，只有个人所得税、企业所得税和车船税等少量税种由法律开征。中央财税执法机关在“经国务院同意”下，事实上“垄断”行使着大量税收立法权。税收法律法规文本中很少看到中央授权地方就某一课税要素在法定幅度内选择的权力。地方不能自主确定地方税制、自行开征地方税种或自由设定税目税率，也没有制定地方税税收优惠政策的权力。地方只是替中央代征地方税，税种的开征停征及其税基、税率、税收优惠的设计及各省能够分得的税种和比例都由中央决定，中央几乎可以不受任何约束地随时改变中央和省的税收分成规则。
中央财税执法机关经国务院同意而制定的临时性税收优惠政策，虽然附有落日条款，但有效期延长的理由和次数都缺乏必要的限制。例如，财政部、国家税务总局发布了财税［2009］155号、财税［2011］78号、财税［2013］83号、财税［2016］82号四个名为《关于经营高校学生公寓和食堂有关税收政策的通知》的税收规范性文件，有效期分别是2009年1月1日至2010年12月31日，2011年1月1日至2012年12月31日，2013年1月1日至2015年12月31日，2016年1月1日至2018年12月31日，但有效期为何屡次延长却没有明确解释。此外，还有一些税收优惠政策是应急性的，如支持汶川、玉树和庐山地震等灾后恢复重建的税收政策，包括减轻企业和个人税收负担、支持基础设施、房屋建筑物等恢复重建、鼓励社会各界支持抗震救灾和灾后恢复重建等内容。
我国《企业所得税法》施行前专门对区域性税收优惠进行了处理：自2008年1月1日起，原享受低税率优惠政策的企业，在该法施行后5年内逐步过渡到法定税率；原享受企业所得税“两免三减半”“五免五减半”等定期减免税优惠的企业，该法施行后继续按原税收法律、行政法规及相关文件规定的优惠办法及年限享受至期满为止。[80]然而，《企业所得税法》第36条授权国务院制定专项税收优惠政策，却留下了制定新的区域性税收优惠政策、制造地区间税收待遇差异的可能性。此外，这项权力也可能由中央财税执法机关行使。例如，为推进新疆跨越式发展和长治久安，根据中共中央、国务院关于支持新疆经济社会发展的指示精神，财政部、国家税务总局决定，2010年1月1日至2020年12月31日，对在新疆困难地区新办的属于“重点鼓励发展目录”范围内的企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。[81]对在新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区内新办的上述企业，五年内免征企业所得税。[82]