基于税收体系构造的制度发展逻辑
税收利益分配的制度发展逻辑，围绕着实体税法规范和程序税法规范展开。实体税法规范前者涵盖三大税种类型：其一，覆盖所有商品和服务的增值税加上选择部分消费品征收的消费税，属于征税范围部分重合的递进结构；其二，纳税人要么缴纳个人所得税，要么缴纳企业所得税，属于所有纳税人群体一分为二的并列结构；其三，以契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等房地产类税种为主，辅之以车船税、资源税、环境保护税、契税、印花税等税种的主辅结构。此外，还有与实体税法规范协同改进的程序税法规范。从性质上说，车辆购置税与烟叶税属于广义消费税的范畴，应适时并入消费税；而房地产类税种则需要有机整合分布于房地产开发、流转、保有等环节征收的税种。[101]
税制改革是一个世界性的话题，无论税制相对发达抑或相对落后，概莫能外。税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程。现代国家无不实行复合税制，依据课税对象的性质不同，各国的税制结构由商品与服务税、所得税、财产与行为税等类别的税种组合而成。税制结构反映了税收制度中各税种之间的关系，包括税种的组合方式及其相对地位等内容。税制改革既包括税率、计税依据、起征点、免征额、征收范围的变化，又包括新旧税种的立废和税种搭配组合的变化。“根本性税制改革是围绕着税收制度的三个主要特征的变化展开的：税基、可从税基中扣除的各项扣除以及税率。”[102]税收立法与税制改革相辅相成，我国推进税制改革的文本依据主要是以税收规范性文件为载体的税收政策，这种制度选择某种意义上也可以说是权衡取舍的结果。
税制结构反映了税收制度中各税种之间的关系，包括税种的组合方式及其相对地位等内容。“多数改革涉及利益的重新分配，因此，如何平衡利益，不被既得利益集团所左右，是改革者必须面对和克服的难题。”[103]现代国家的税制结构以所得税或商品与服务税为主，而财产税作为一类传统的税种，逐渐演变成所得税的补充，与所得税很可能构成税制性的重复征税，因此，其设立的正当性受到很大的质疑。关于财产税的设立具有正当性的观点，主要有基础说和对价说，前者认为，财产所得更具有承担税负的能力，后者认为，这是财产所有人或使用人为获得地方政府提供的公共服务而支付的代价。“公平、简化是官方经常讲的税制改革目标，但从资源有效配置的角度来看，效率几乎永远是首要目标”，“税收制度应当是中性的，即应该尽可能地少干预市场的自由运作”。[104]
全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见（2015）》对税收立法作出了“拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议”和“与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律”的制度安排。我国当前的税制改革以改造税种且简化税制、调低间接税的宏观税收负担比重、改进税收征管效率为核心，既要保障税收利益的公平分配，又要促进税收负担的合理分配。作为收入规模最大的税种，增值税是现行税种中最难将税制改革的成果转化成税收立法的，作为最主要的直接税税种，个人所得税是现行税种中最难进行税制改革和税法修订的，而房地产税则是拟开征税种中最难进行税制设计的，至于企业所得税，则是现行税种中税收征管难度最大的税种。
实体税法中一般不规定税收收益归属，但会明确其税收征管机关。1994年分税制改革将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央与地方两套税务机构分别征管；[105]中央税和共享税由国税部门负责征收，地方税由地税部门负责征收，后来，也出现共享税由地税部门负责征收的情况。2015年，中央提出国税、地税合作但不合并的改革方案，首要任务是合理划分国税、地税征管职责：中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。[106]2018年，中央决定将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。[107]表1-3中的税收征管机关将进一步简化为：税务机关和海关，分别负责国内税和关税、进口环节商品税的征收管理。
表1-3 我国现正征收的各税种之征收权限(https://www.daowen.com)
续表
续表
