县级基本财力保障政策的执行者

分税制确立的“省管市、市管县”财政体制的弊端逐渐显现，最突出的是基层财政困难。“各级政府之间完全独立的运行将会产生令人难以接受的结果。这种状况……使较低层次的政府处于长期财政危机之中。这些问题都说明了政府间财政关系的重要性。”^[61]我国《预算法》规定的预算体系过于复杂、纵向链条过长，“税权持续集中、事权不断下放”的倾向势必会使基层财政困难问题更加突出。省级预算单位垄断着省以下税收分成规则的制定权，它如何行使这种权力，将直接决定下级财政的财力充足程度。省级预算单位如何执行中央制定的县级基本财力保障政策，则会直接决定政策执行效果。国务院指出了发展目标：“充分调动各级政府增收节支的积极性，切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距。”^[62]

省会城市作为省级政府驻地，是省的政治、经济、文化中心，其基础设施建设和公共服务质量必然受到重视，因此，省会城市的城市规划和市政建设普遍高出其他省辖市或省直管县一筹。“相邻两级政府间的财政关系总是由上一级的政府全权决定”，“这种安排赋予了省和省以下政府确定财政关系的机动性，同时也导致各地区之间省以下财政体制的巨大差异性”。^[63]这就不难理解，省会城市为何总是在财政资金分配上占尽优势，省会城市无论位于经济发达的东部还是欠发达的中西部，其雄厚财力都不是其他省辖市或省直管县所能比拟的。此外，省内计划单列市的税源本身就比较丰沛，再加上其所享有的税收分成规则的制定权，当然能够筹集到足以提供高质量的公共服务的财政资金。

浙江模式提供了不同于分税制的实践经验：浙江省在确定市、县级收入基数的前提下，采取按税种按比例分享的方法，划清省与市、县的收入来源，明确税收分成办法，同时实行“两保两挂”“两保一挂”财政政策；^[64]还提出了“因地制宜建立起激励与约束相结合的发展和效率机制，调动乡镇政府增收节支、确保收支平衡的积极性”“统筹兼顾，适当向财政困难乡镇倾斜”等原则。^[65]浙江省选择“省直管县”财政体制合情合理，有效解决了基层财政困难问题，但没有遵守分税制决定是否合法呢？“政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务。”^[66]合理分配税收利益才是选择财政体制的实质正当性依据。(https://www.daowen.com)

即使中央注意到基层财政存在财力水平较低、无法满足其基本支出需求等问题，专门制定了县级基本财力保障政策、以增强基层财政的财力，但执行效果取决于省级预算单位，这最可能成事也最可能坏事。“县级基本财力保障机制以县乡政府实现‘保工资、保运转、保民生’为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要”，省级财政必须“加大对基层的财力倾斜和支持力度”，^[67]然而，“省级财政存在着截留地方税收的现象，集中了相当的财权、财力，使省级以下政府缺少主体税种和相应的财权，进一步加剧了基层财政的困难”。^[68]如果省级预算单位不能合理地分配税收利益，基层政府必将因财力不足而过分积极开发税源。

一般认为省和省会城市的财力较为充足，现实中却未必如此：从审计署对18个省及省会城市2011～2012年地方政府性债务的审计情况来看，“部分地区债务增长较快，有的过度依赖土地收入和举借新债偿还”。^[69]地方政府为何如此高度依赖土地财政、为如此迫切要求放开地方政府债券发行限制呢？正因为可以通过高价出让国有土地使用权来筹集财政收入，市县政府一直不是很在意中央垄断税收立法权或省级预算单位主导税收分成规则的制定，而在决定是否举债时也不会特别谨慎。省级预算单位确定省以下财政体制时，特别依赖地方主要官员的任期长度和地方经济的增长前景，然而，政府间竞争的压力也有可能促使其采取截然相反的发展策略，^[70]因此，单凭财政分权与否无法解释中国奇迹般的经济增长。基层政府自有财力普遍不足，即使有基于转移支付和税收返还的财政资金补给，也不足以匹配其承担的事权，财力困境是其不当争夺税源的现实动力。

中央专门制定的县级基本财力保障政策的保障范围和标准如下：“保障范围包括国家制定的工资政策、民生政策，以及机关事业单位公用经费、地方津贴补贴等。前两项的保障标准按照国家统一规定执行，后两项的保障标准依据各地区财力状况分省核定。”^[71]分税制改革以来，财政支出结构中社会性支出安排不合理的状况得到了显著改善，但是，经济性支出分权和维持性支出集权的进程明显偏快，存在较大的问题。地方政府安排财政支出时有着偏向经济建设而不重视社会事业的习惯，此外，财政投资在带动地方经济增长的同时，也给地方社会发展留下了很多现实难题。想要改善地方事权负担过重的现状，必须采取措施改变支出责任过多依赖基层财政的局面，适当上收事权，以遏制基层政府过分积极开发税源或不当争夺税源的冲动。如果省级预算单位能够诠释好政策执行者的角色——执行好中央制定的财政政策，就可能减少有害的府际税收竞争。