省内税收竞争正当与否的裁判者

省和省内计划单列市在财政上是平级的，且相互间是独立的，后者在行政上隶属于前者，与省会城市、省内其他地级市同样属于省辖市。计划单列市和省会城市在综合经济实力和财力充足程度上也许不相伯仲，但计划单列市只需要贡献给中央财政，省会城市则要贡献给省级财政、负担省内其他财力不足地区。省会城市的财政负担比计划单列市重得多。省会城市的财力普遍好于一般的地级市，因此，总是处于税收留存比例偏小且财政转移支付责任偏重的状态。计划单列市和省内其他地级市、省直管县之间还可能存在税收合作或对口支援关系。此外，省和省内国家级特殊区域^[82]的财政关系也很复杂。例如，经国务院批准，深圳前海深港现代服务业合作区的管理机构享有相当于计划单列市管理权限的政策。^[83]上述特殊区域享受的税收优惠就可能诱发税收竞争。如珠海市将新落户横琴新区的企业分为横琴属地企业、横琴跨区总分机构企业和市内迁移企业，规定了不同的税收分配规则：包括独享、按30%∶70%或10%∶90%的比例分成等。^[84]

税收立法权集中于中央的前提下，想要获得足以匹配事权的财力，地方政府必然要在税源的开发和争夺上大做文章。一般来说，开发税源主要取决于经济的有效增长，而争夺税源则主要依赖于各种正式和非正式的税收优惠政策。《全国税政实施要则》（1950）就规定了税收优惠确定权主要由中央掌握，而我国《税收征收管理法》强调“不得违反法律、行政法规的规定，擅自做出减税、免税的决定”，财政部、国家税务总局更是发布了一系列收紧税收优惠确定权的规章和规范性文件。尽管地方政府不享有税收立法权，但其执行税收政策、解释和适用税收法律法规时的自由裁量权却是非常宽泛的，这使得其可能给予实质上的税收优惠，如按照优惠折扣征税或核定征税等。此外，地方政府还可能通过财政奖励、先征后返等方法同时实现预算收入目标和税收利益减让的目的。

我国的中央与地方关系经历了无数次“集权—分权”的交替循环，从客观情况来看，税权集中能够保持税收法律法规和税收政策的一致性，也可以兼顾地区间经济与社会发展失衡的现实状况。我国《企业所得税法》将区域税收优惠改为行业税收优惠——重点扶持和鼓励发展的产业和项目，同时，规定了“根据国民经济和社会发展的需要，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策”的概括性授权条款。国务院能够根据不同区域的资源禀赋、经济社会发展水平和其他特殊情况实行差别性的税收优惠政策。例如，支持西部大开发、老少边穷地区扶贫开发、振兴东北老工业基地的税收优惠政策等。想要享受税收优惠，既要符合财政政策中的形式性要件，也要考察纳税人是否具有享受税收优惠的实质性理由。此外，地方政府还会考虑向中央争取原先适用于其他地区的税收优惠政策。例如，四川省和重庆市约定共同向中央争取享受国家振兴东北老工业基地优惠政策。^[85](https://www.daowen.com)

在世界各国，“征收和管理税款似乎是一项有着巨大规模经济收益的实践，基于这个原因，将税收依赖于分权的各级政府来完成，常常可能面对无法避免的实际成本”。^[86]我国分税制改革的初衷源于中央财政捉襟见肘的压力，分税制的谈判过程异常艰难，而载明谈判结果的“国发［1993］85号”文件的法律效力层次非常之低，远远未能达到税收法定原则的要求。分税制决定是一种实质意义上的税收体制法规范，“此类规则产生于政府机构根据国会命令或授权制定将上升为新法律的规则之时”，它“预先规定了法律和政策的内容”。^[87]省级预算单位有权评判省内税收竞争是否正当是毫无疑问的，但如果诱发税收竞争的原因是中央财税部门和省以下地方政府各自制定的税收规范性文件之间存在积极冲突，省级预算单位在处理时，通常会倾向于维护中央财税部门的权威。^[88]

税收管辖权包括属地管辖权和属人管辖权，前者包括收入来源地或财产所在地，后者主要是居民管辖权，而属地行使税收管辖权是我国税收征管的基本原则。地方制定的税收优惠政策可能导致纳税人选择变更纳税地点，从而引发税收竞争。省级预算单位裁决省内税收竞争的主要方法是裁定税收管辖权的归属，我国现已初步确立由行政机关来协调辖区内税收征管权冲突的机制，我国《税收征收管理法》第5条第2款规定，“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。”与此不同，有些国家不是由政府来裁定税收管辖权冲突。例如，《德国税收通则》第28条“管辖权争议”规定，多个税务机关均认为其具有管辖权或没有管辖权时，由具有共同业务管辖权的监督机关就属地管辖权作出裁定。^[89]于我国而言，判定税收竞争正当与否的权力能否不配置给行政机关，而考虑置入司法裁判架构呢？行政公益诉讼制度或许是一个合适的制度选择。