税收利益划分的均衡协调机制

是否是联邦国家还是中央集权国家是决定各级政府间分配税收立法权最重要的因素。在实行市场经济的联邦国家，在决定哪些税应该在哪一级的政府征收时的一个基本要素是保留统一的经济和货币联盟。分配税收立法权另一个重要的原则是平衡税收与开支之间的关系。大多数情况下，所有的税法要素的立法权不是都赋予某一级政府，而是将其分配在不同层级的政府中。^[1]

——［美］V.图若尼

政府间放权将经济权力和中央政治权力的一部分下放给以地域为基础的下级政府。在处理地方事务上，地方政府被赋予了很大的权力；在促进地方经济发展和管理地方事务上，地方政府也能够扮演日益重要的角色。在承认地方势力崛起后，中央政府继续做出努力来调整它和各省的关系，并通过可称之为“选择性再集权”的运动。去创造新的制度来限制地方的行为，以应对现存“行为联邦制”结构所产生的不必要的结果。^[2]

——郑永年(https://www.daowen.com)

分税制财政体制改革确立了税收立法权集中在中央、税收收益权按税种按比例分配给中央和地方、税收征管权分别由国家和地方税务系统行使的税收体制。国内增值税收入在中央和省之间的分享比例是75%：25%（自2016年5月1日起暂调整为50%：50%），进口增值税收入由中央独享，出口退增值税分担比例是92.5%∶7.5%（自2015年1月1日起调整为全部由中央财政负担），省以下增值税收入划分规则不一而足，这种按环节按比例划分收入的规则是一种激励相容的制度设计。在增值税“扩围”改革过程中，增值税扩增税目收入留存地方的权宜之计，解决不了因此造成的地方税收收入下降和少量纳税人税负增加等问题。改革完成后，增值税仍然应当确立为中央和地方共享税，中央和省的分成比例则应当依据各省的财政资金筹集能力强弱、制造业和服务业产值高低来确定，省以下增值税收入划分规则则需要配合地方税收收入变化和地方支柱性税种来重构。

税收优惠是将依据基准税制取得的税收利益部分让与纳税人的基本课税要素，包括有关税基、税率、税额的税收优惠或者制度性、临时性的税收优惠。清理规范地方政府制定的税收等优惠政策是落实税收法定原则的必然要求，中央政府要求地方政府限期全面清理其擅自制定的优惠政策或签订的招商引资合作协议中的优惠条款，上述税收减免承诺有可能被撤销。纳税人将失去其所取得的税收利益，同时，破坏了法的安定性、损害了纳税人的信赖利益。国发［2015］25号文设定的按规定期限执行、设立过渡期、继续有效、不溯及既往等分类处置规则，充分体现了基于诚信原则的要求、适当保护纳税人的信赖利益的理论逻辑。地方政府在法定权限范围内制定优惠政策或签订招商引资合作协议都是有效的，而越权制定的“政策”或签订的协议中的税收减免承诺的法律效力有瑕疵，但是，承诺作出者仍需谨守承诺，如果承诺被撤销，则应承担补偿责任。

地方政府常常好心办坏事、破坏市场机制的决定性作用，产生了非常大的消极影响，这样的事例不胜枚举。其中，汇林置业逃避缴纳税款案的涉案事实错综复杂，包括虚假纳税申报、少缴税款和未预缴税款等逃避税款行为，既有故意也有过失。市地税局稽查局认定其因逃避缴纳税款而应补缴税款及滞纳金近亿元，其董事长和财务主管也先后被检察机关诉之以逃避缴纳税款罪。市政府常务会议有关以税抵债的决定是否构成具有法律约束力的行政承诺，以及汇林置业可否基于对此承诺的信赖而向市地税局提出以税抵债的主张，殊值研究。相关裁判中，市地税局、市政府、区检察院和区法院纷纷指出，税收和债务的法律属性不同、不能相互抵销，因此，汇林置业以税抵债的主张未获行政和司法裁判上的支持。然而，市政府以税抵债承诺是否具有法律约束力却并未展开讨论，需要论证的是：地方政府推翻瑕疵行政承诺的行为是否违背信赖利益保护原则。