外部管理体制不够合理

（一）利益主体诉求差异导致很难形成协调一致的发展目标

政府、教育主管部门以及新型本科院校有不同的利益诉求，彼此之间存在很大差异。从政府来看，其主要利益诉求有：第一，使地方本科高校培养产业转型升级急需人才，融入地方经济社会发展，提高高等教育对产业发展的支撑能力（发展支撑）；第二，增强本地区高等教育统筹权力，构建适应本地经济社会发展的区域高等教育体系（统筹权力）；第三，解决本地区大学生就业难问题（就业）。

从教育主管部门来看，其利益诉求主要有：第一，推动形成更加科学合理的人才结构，解决高校毕业生就业难和企业高层次技术技能人才紧缺的结构性矛盾（就业）；第二，推进产教深度融合，培养出更多更优秀的高素质劳动者和技术技能人才（人才质量）；第三，推动现代教育体系的建立和教育结构的战略性调整，更好地履行人才培养和人力资源开发职能（人才开发）；第四，进一步提升教育服务于构建现代产业发展新体系的能力，创造更大的人才红利，为经济社会发展作出更大贡献（服务能力）。

从新型本科高校来看，其主要利益诉求有：第一，提升办学层次，包括改学院为大学，获得硕士学位授权点甚至博士学位授权点（提升办学层次）；第二，从一种层次转变为一种类型，改变在与其他类型高校竞争中的不利地位，摆脱“低人一等”的状态（提升地位）；第三，获得办学经费支持，除中央、地方政府的试点专项资金外，还有中央和地方政府财政的激励性经费支持，校企合作经费的税收优惠、实验实习实训基地支持等（资源获取）；第四，扩大办学自主权，包括招生考试、专业设置、人事管理以及经费使用等自主权，提高面向市场自主办学的能力（办学自主权）。^[35]

由于政府、教育主管部门、新型本科院校有着不同的利益诉求，各主体所追求的目标有很大差异，由此会不断进行博弈，在诸多问题上都需要不断协调，会产生大量的交易成本。同时，新型本科院校发展需要依靠政府及其下属的具体教育主管部门。学校为了获得各种支持，不得不主动地与政府和教育主管部门处理好、维持好日常关系，但这种关系的维系往往要满足政府及教育主管部门的需要，在利益诉求存在较大差异的情况下，高校常常需要妥协。这种妥协可能会使高校的育人功能屈从于政治功能或经济功能。

（二）地方政府的科层约束影响新型本科自主管理

从地方政府与新型本科院校的关系上看，多数新型本科院校受到代表中央政府的教育部、代表省级政府的教育厅以及代表地方政府的教育局、人事局和财政局等机构的三重行政规制的约束。一方面，由于新型本科院校的产生本身就来源于政府的审批，这些院校在专科时期就对政府存在相当的依赖，升本之后百业待兴，学校在校园用地、资金拨付、招生计划、财政拨款、人事编制，甚至硕士点的审批、学科和专业申报等诸多方面，都须得到政府部门的支持认可。同理，地方政府也多把新型本科院校看成一种下属单位，而不是一种相对独立的院校。另一方面，新型本科院校、市场、社会组织和行业协会等各种组织在高校治理结构中地位微弱，“势微言轻”，基本上游弋于治理边缘。政府的强势与新型本科院校的势弱直接导致学校治理内外部呈现泛行政化，办学自主权无法真正得到落实。总的来看，当前新型本科院校治理结构中存在的一个主要问题就是未形成横向权力间有效约束的多元体系。在政府、新型本科院校和市场各方之间的关系方面，要实现区域高等教育网络治理，构建健康的横向参与者结构尤为重要。^[36]

（三）“省市共建”管理机制还有待探索

新型本科院校的管理体制主要包括省部共建和省市共建两种类型，多数采取“省市共建”的管理体制，一般按照省市共管共建的管理模式。“省市共建”由于办学经费来源的不同又分为两种模式：“省市共建，以省为主”和“省市共建，以市为主”。前者的学校建设和办学经费主要来源于省级政府，后者的学校建设和办学经费主要来自市级地方政府。以市为主的管理体制运行，省级政府对新型本科院校实行宏观上的统筹管理，学校的业务指导由省级教育主管部门归口管理；地市级政府按管理事业单位的方式对学校的人事、经费及国有资产等进行日常管理。无论哪种管理体制都还处于探索阶段，省、市两级政府还没有具体的实践经验，而且两级政府的管理权限也不明确，因此很容易造成互相推诿的情况，使新型本科院校陷入多头管理而又没人管理的状态。地方新型本科院校“以省为主”管理模式和“以市为主”的管理模式，究竟哪种更适合院校发展，尚需进一步探索和完善。