规章的参照适用

行政诉讼的审理参照，是指人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为的合法性进行审查和裁判时，在符合法定条件的情形下必须遵循的标准、尺度。作为审理参照的规范，人民法院并非无条件适用，而是有条件的适用。人民法院的审理参照是行政规章，包括部门规章和地方政府规章。参照的部门规章，除《行政诉讼法》第53条规定明确提及的国务院部委规章外，还包括国务院其他部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章；可以参照的地方政府规章，除《行政诉讼法》第53条规定明确提及的地方政府规章外，还包括经济特区所在地的市的人民政府制定的规章。

这里的“参照”与“依据”有着明显的不同：依据是指人民法院审理行政案件时，必须适用该规范，不能拒绝适用；参照则是指在某些情况下可以适用，在某些情况下也可以不予适用。如果行政机关的具体行政行为是根据不符合法律、行政法规的明确规定或原则精神的规章作出的，人民法院就可以不适用该规章。(https://www.daowen.com)

规章不能作为审判依据而只能作为参照的原因：第一，行政机关制定规章并且执行规章，人民法院又将其作为行政审判法律适用的依据，实际上是人民法院在行政审判中以行政机关的抽象行政行为去判断其具体行政行为是否合法，结果导致行政机关为自己的行为制定人民法院进行司法审查的标准，这样行政机关既是“裁判员”，又是“运动员”，这是违背法理精神的。第二，制定规章主体的多层次性，必然导致规章质量的参差不齐。如果允许规章作为人民法院审判行政案件法律适用的依据，将不利于人民法院公正合理地审理行政案件。

但另一方面，行政审判还要对规章进行“参照”，离开了对规章的参照，行政审判往往难以进行。原因在于：目前规章数量众多，在我国行政管理中起着非常重要的作用，不少行政管理行为是依据规章的规定作出的，适用频率很高，尤其在法律、法规对某一行政管理事项没有明确规定时，规章更是许多具体行政行为作出的主要依据。因此，人民法院离开了规章去审理行政案件，是很难对具体行政行为的合法性进行审查的。而且，规章毕竟是法定的国家行政机关依法制定的，是我国法律体系的组成部分。所以，行政审判对符合法律、法规规定的规章赋予“参照”地位是适宜的。