在企业破产法执法检查组第一次全体会议上的讲话
（2021年5月18日）
王东明
对企业破产法开展执法检查，是今年全国人大常委会监督工作的一项重要任务，是深入贯彻习近平法治思想、进一步改善营商环境、助力高质量发展的重要举措。栗战书委员长高度重视，作出指示，要求从适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和进一步完善社会主义市场经济体制、扩大高水平对外开放、推动“十四五”开好局起好步的高度深化认识、精心组织、务求实效。我们要认真学习领会、贯彻落实战书委员长的重要指示精神，扎扎实实做好这次执法检查工作。今天，我们召开执法检查组第一次全体会议，标志着这项工作正式启动。刚才，绍史同志介绍了前期准备工作和执法检查的安排，请检查组在工作中认真落实。国务院国资委、最高人民法院、国家发改委、财政部、人社部、人民银行、市场监管总局等单位的负责同志作了发言，全面介绍了法律实施情况，以及存在问题和意见建议。工信部、司法部、税务总局、银保监会、证监会、全国总工会和工商联等单位提供了书面材料。大家都作了认真准备，发言和书面材料都很好，既讲了法律实施情况，包括所做工作和取得的成效，也分析了存在的突出问题，有针对性地提出对策建议，还对搞好这次执法检查提出了意见建议，对检查组了解相关情况很有帮助，为下一步做好执法检查工作打下了良好基础。下面，我围绕贯彻战书委员长指示精神，结合大家的发言讲三点意见。
一、提高政治站位，充分认识开展企业破产法执法检查的重要意义
企业破产法是优化资源配置、调节市场经济的一部基础性法律，2006年十届全国人大常委会第23次会议审议通过，2007年6月1日起开始施行。作为我国市场经济体制改革过程中的一部标志性法律，这部法律的有效实施，对于规范企业破产程序、促进市场竞争优胜劣汰，推动我国经济转型升级、促进社会主义市场经济健康发展发挥了重要作用。今年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年，做好经济社会发展工作意义十分重大。贯彻落实党中央关于立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的一系列战略部署，统筹推进疫情防控和经济社会发展，全面落实“六稳”、“六保”任务，对进一步改善营商环境、深化市场经济体制改革提出了新的更高要求。开展企业破产法执法检查，全面了解法律实施情况，督促各地区各部门更好实施有关法律法规和配套政策，对于贯彻党中央一系列重大决策部署，进一步深化市场化改革、扩大高水平开放，打造市场化、法治化、国际化营商环境，激发市场主体动力活力，推动高质量发展，具有重大现实意义和特殊重要性。
（一）开展执法检查是完善社会主义市场经济体制的内在要求。市场经济体制要求市场主体公平竞争，优胜劣汰。破产制度特别是破产法律制度完善与否，是否得到有效执行，是衡量市场经济成熟程度的重要标志。有效实施并不断健全破产制度，有助于通过破产清算规范市场主体退出，促进市场竞争优胜劣汰，让市场运行机制更好发挥作用。近年来，在党中央领导下，我国不断深化“放管服”改革，大力营造稳定公平透明、可预期的营商环境，营商环境全球排名持续大幅提升，从2017年的第78位提升至2019年的31位，连续两年被评为全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一，推动2020年我国吸收外资逆势上涨，达到1443.7亿美元，规模再创历史新高，成为全球最大的外资流入国。近日商务部公布，今年1至4月我国实际使用外资3970亿元人民币，同比增长38.6%，比2019年同期增长30.1%，显示了外商直接投资强劲复苏势头。同时，要看到我国市场经济体制改革是个长期过程，营商环境还存在不少问题。在世界银行对我国营商环境进行评估过程中，也认为部分城市存在办理企业破产时间长、破产财产处置价值偏低、破产成本较高等问题。这反映出我国营商环境仍需继续优化，市场经济体制仍需进一步完善。党中央近些年在多次会议和重要文件中强调要健全完善破产制度，并作出工作部署。开展这次执法检查，就是要进一步加大企业破产法的贯彻实施力度，推动加快建设高标准市场体系，持续优化我国营商环境，健全中国特色社会主义破产法律制度，为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供更加有力的法治保障。
（二）开展执法检查是优化资源配置的重要举措。实施企业破产是推动市场主体有序退出、实现市场出清的重要方式，有利于调节经济运行、实现资源优化配置。目前全国有超过1.2亿户市场主体，其中大部分企业在市场经济环境下良性成长，成为推动我国经济发展的重要力量，同时也有一些企业经营管理不善、连年亏损，导致资不抵债。由于市场出清通道不畅等原因，这些企业已经失去了作为正常市场主体的经济功能，而且有的僵而不亡，还依靠政府或银行不断“输血”维持，占据了大量生产要素和优质资源，严重降低了市场资源配置效率。目前全国纳入统计口径的“僵尸企业”有1.96万户，其中能够按照破产制度退出市场的十分有限，经由破产注销的企业仅占全国注销企业的千分之一左右，资源错配和闲置浪费现象比较普遍。开展这次执法检查，就是要坚持市场化法治化方向，充分发挥破产法律制度的作用，推动解决“退出难”等社会反映突出问题，加快“僵尸企业”退出，进一步优化要素资源配置，充分激发市场主体活力，深化供给侧结构性改革，积极化解过剩产能，淘汰落后产能，加快经济结构调整和发展方式转变，推动经济发展实现质量变革、效益变革和动力变革。
（三）开展执法检查是防范重大风险的有效抓手。市场主体是社会生产力的基本载体，保市场主体就是保社会生产力，就是保就业、促发展，也有利于从根本上防范化解金融、经济、社会等一系列重点领域的风险。破产法律制度除了清算，还包括重整、和解等积极处置方式，能够通过法律途径让企业及时化解债务，卸掉包袱、重获新生。据不完全统计，截至去年底，有两千余家纳入名单的“僵尸企业”通过破产重整再获生机，东北特钢、渤海钢铁、青海盐湖、天津物产等多个大型国有企业，以破产重整方式摆脱困境，累计化解债务近6500亿元，不仅有效防范了重大金融风险，维护了职工群体和社会大局和谐稳定，还通过引入战略投资者等方式为企业发展注入新的动力活力。开展这次执法检查，就是要推动深入实施企业破产法律，提高破产案件办理质效，降低破产制度运行成本，更好发挥法治在企业破产中的作用，推进依法化解债务，主动防范化解重点领域重大风险，筑牢发展的安全基础。
（四）开展执法检查是协同推进法律修改的现实需要。近年来，社会各界对企业破产法修改的呼声很高。十二届全国人大至今，先后有近600位全国人大代表领衔或联名提出19件修法议案。顺应社会各界的期盼和人大代表的呼声，十三届人大常委会将企业破产法修改纳入立法规划。为此，全国人大财经委牵头成立起草组，多次组织召开专题座谈会，开展立法调研，组织法律评估和立法研究论证。根据全国人大常委会2021年立法工作计划，今年拟安排审议企业破产法修改草案。企业破产法修改具有很强的实践性和政策性，涉及经济社会方方面面，既要全面总结法律实施的成效，也要查找法律实施中存在的问题；既要考虑国有企业、金融机构、上市公司破产的特殊性和复杂性，也要研究个人破产法律制度等问题。开展这次执法检查，就是要与法律修改工作紧密结合起来，深入总结法律实施成效和存在问题，特别是围绕完善破产法律制度的重点难点问题，广泛听取修改法律的意见建议，进一步理清修法思路，明确修法指导原则和重点，提出有针对性的修法建议，为进一步完善破产法律制度、健全破产制度提供参考。
二、坚持问题导向，突出检查重点，推动企业破产法有效实施
人大开展执法检查，重点是抓住影响法律实施的关键问题，督促有关方面履行法定职责、落实法律责任、依法推进工作。今天的全体会之前，财经委已经组织开展了前期调研，对法律实施情况和存在问题进行了初步梳理，有关方面对做好检查工作提了很好的意见建议。结合前期调研和大家提出的意见建议，执法检查方案确定了十项检查重点，这里我再梳理展开为五个方面内容，检查组要认真把握。
一是法律确立的重要制度及相关规定落实情况。执法检查要以法律为基础，紧扣法律条文开展。要结合各方面反映的情况和问题认真梳理法律规定，全面检查重点条款实施情况，主要包括：破产申请有关规定实施情况，重点涉及第7条、第8条等；破产管理人制度有关规定实施情况，重点涉及第22条至28条、第69条等；破产重整制度有关规定实施情况，重点涉及第70条、第73条、第75条、第79条、第82至85条、第87条、第92条、第93条等；破产案件审判有关规定实施情况，重点涉及第3条、第6条、第19条、第31条、第32条、第40条、第42条、第61条、第109条、第112条、第113条等。要围绕这些重点条款全面了解法律实施情况。
二是社会关注度高、企业反映强烈的有关情况。企业破产法的实施，不仅涉及企业自身的权益，也关系着债权人、企业职工等多方的切身利益，社会各方面都很关注。这次执法检查，要聚焦多年来社会关注度高、企业反映强烈的突出问题，将其作为检查的重点。比如，破产申请滞后、破产案件受理门槛高、个别地方政府不当干预造成的“不能破”问题；破产企业财产匮乏、破产成本高，缺少有针对性的税收支持政策的“不敢破”问题；破产行政事务的统筹管理不够，“政府法院联动”协调机制的作用发挥有限，依法破产退出难度大的“不好破”问题；破产财产处置价值低、重整企业信用修复难，以及利用破产程序逃避债务导致的“破不好”问题，等等。需要强调的是，如何在破产过程中有效保护职工合法权益，社会各界高度关注，事关广大职工切身利益，事关构建和谐劳动关系，事关社会大局和谐稳定，是我国作为社会主义国家必须要解决好的一个重大问题。企业破产法对破产申请时、破产进行中和履行破产清算程序时的职工权益保护作出了明确的规定，重点涉及第6条、第8条、第11条、第48条、第59条、第67条、第113条、第132条等。要重点检查相关法律规定是否得到有效落实，严格实施保护职工权益的规定，旗帜鲜明在破产过程中依法保障职工合法权益，绝不能以企业破产为由把职工一推了之。
三是特殊类型市场主体适用破产法律情况。从前期调研情况看，一些特殊类型市场主体在适用破产法律过程中遇到更多问题。比如，国有企业破产相较于一般的破产案件，因政策性强、涉及利益主体多、程序性要求复杂，处理起来难度很大，一些企业历史遗留问题多、财产变现难、职工安置分流难度大等问题十分突出。比如，金融机构破产波及面广，企业破产法对金融机构破产的规定相对较为原则，商业银行法、保险法等法律也缺乏对具体程序的规定，在已经发生的金融机构破产案件处置中，存在机制不健全、责任界定不清、资金来源不清晰、处置手段不足等突出问题。要重点检查国有企业依法破产实施情况，金融机构、上市公司破产的案例及实施的结果，重点了解存在突出问题的领域有关法律规定适用和实施的情况，同时也要对法律适用范围、简易破产程序、个人破产制度、金融机构破产、上市公司破产、跨境破产等问题，广泛听取意见建议，了解一些地区的探索实践情况，做些深入研究，为修改法律提供借鉴。
四是法律相关政策文件和规章制度落实情况。企业破产法实施以来，党中央相继出台了一系列重要文件，对健全破产制度作出决策部署。特别是党的十八届三中全会决定、十九大报告、十九届四中全会决定、十九届五中全会决定，以及《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《国企改革三年行动方案》等中央文件，对健全优胜劣汰市场化退出机制、改革完善企业破产法律制度等提出明确要求。检查中要重点看在法律实施过程中是否贯彻了党中央决策部署和重要要求精神。为了更好实施企业破产法，国务院有关部门及时出台了加快完善市场主体退出制度改革方案、关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见等。最高人民法院发布了关于适用企业破产法的若干司法解释和通知意见，会同有关部门制定为加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见等，这些都是破产法律制度的重要内容，是对企业破产法的细化和补充。要把这些政策落实情况一并纳入执法检查范畴，更加全面了解法律实施情况。
五是破产法律制度体系建设及完善情况。实施企业破产法涉及面广、影响力大，是一项系统性很强的工作。要重点检查破产司法制度的运行情况，包括破产审判机构队伍建设、案件受理和审理时间、破产财产处置、担保债权清偿、债权人选定破产管理人、债权人参与重整计划表决、批准同意重大财产处分等。在部门协同方面，要重点检查破产工作政府与法院协调机制的建立运行情况，检查是否存在地方政府协调不力或者过度干预等问题，同时对司法机关、市场监管部门、税务部门、金融部门等在企业破产中的协调配合情况进行检查。在制度体系方面，要重点检查企业破产法及其配套法律法规制修订情况，检查企业破产法与民法典、公司法、劳动合同法、社会保险法、企业国有资产法、证券法、商业银行法、刑法、税收征管法等法律的协调衔接情况，是否存在交叉、冲突和空白等问题。
三、精心组织，确保执法检查取得实效
执法检查是法律赋予人大的一项重要职责，是法律规定的监督形式，必须严格依法办事，增强监督实效，推动有关方面改进工作、完善制度。这次企业破产法执法检查专业性强，涉及部门多，时间紧、任务重。大家要进一步提升政治站位，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，贯彻党中央重大决策部署，落实战书委员长指示要求，加强组织领导，注重统筹协调，以严肃认真负责的态度、求真务实的作风投入到工作中，高标准、高质量完成检查任务，确保发挥实实在在的作用。再强调几点要求。
一是执法检查要严格依法开展。人大的执法检查不同于行政机关的督查，也不是一般性的工作检查，必须严格“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”，紧扣法律规定开展。检查组成员要认真学习领会战书委员长重要指示精神，认真学习企业破产法及相关法律法规和政策规章，认真阅读执法检查方案和有关参阅资料，对法律规定和工作要求了然于胸。检查过程中要坚持实事求是，敢于动真碰硬，切实担负起宪法法律赋予的监督职责，客观公正地反映检查中发现的问题，切实提高执法检查的科学性、客观性和权威性。
二是执法检查要全面深入。执法检查要确保对象的广泛性，既要听取地方政府及有关部门、司法机关的情况介绍，又要深入基层、深入群众，不论是国企还是民企，大企业还是小企业，实体企业还是金融企业，要认真了解各方面对企业破产法实施的意见建议。要充分发挥人大代表联系企业、联系群众，了解民情民意的优势，邀请代表深入参与。与此同时，财经委要组织开展好第三方评估和大数据分析，为执法检查组准确掌握法律实施情况提供支持。
三是执法检查要重点突出。要在全面了解法律实施情况的基础上聚焦企业破产过程中的关键环节和重点难点，通过现场调研、个别座谈、问卷调查等多种方式，深入了解深层次矛盾和问题。要选择具有典型意义的案例开展“解剖麻雀”，以小见大，把问题症结找准，把背后原因找准，把对策建议提实，努力增强执法检查的针对性。
四是执法检查要务求实效。执法检查发现问题是第一步，最终目的还是要解决问题，否则就会流于形式。执法检查组既要找准影响企业破产法实施的“病根病灶”，又要对症下药拿出办法，推动解决那些影响法律实施和政策落实的关键问题。相关部门要做好执法检查工作的支持配合。财经委要依法做好跟踪监督，对检查发现的问题及常委会审议时提出的意见，督促有关部门及时整改，推动问题真正得到解决。
这里要再强调一下，各检查组要严格执行中央八项规定和实施细则精神，轻车简从，厉行节约，坚决杜绝形式主义和官僚主义。当前，疫情防控处于常态化阶段，内防反弹、外防输入的压力比较大。执法检查组要充分考虑各地疫情形势和防控要求，合理安排工作，确保健康安全。
最后，对国务院及有关部门、最高人民法院、全国总工会、全国工商联和有关方面对这次执法检查的支持和配合，表示衷心感谢！希望大家共同努力，圆满完成这次执法检查任务，为推动企业破产法有效实施，不断健全破产制度，完善社会主义市场经济体制作出积极贡献。