在全国人大财经委第49次会议上的讲话——初步审查2021年中央和地方预算
（2021年2月3日）
王东明
这次会议的主要任务是初步审查2021年中央和地方预算报告、预算草案，为代表大会审查批准做好准备。上午，财政部、税务总局、海关总署、科技部等有关部门，对2020年预算执行情况和2021年预算安排作了汇报，国家发改委提交了中央预算内投资项目安排的书面材料，常委会预算工委报告了对预算安排的初步分析。陈竺副委员长作了讲话，发表了重要意见。各位委员、代表进行了初步审查，并围绕做好预算工作提出了意见建议，讲得都很好。总的看，各方面作了认真的准备，国务院有关部门认真编制预算草案和参阅材料，在前一阶段初步沟通的基础上作了修改完善，及时向人大通报情况，做了大量工作。预算工委召开一系列座谈会，听取预算安排情况介绍，分专题重点了解科技创新、制造业高质量发展、社会保障和就业、卫生健康等四个方面支出政策和预算安排情况，广泛听取人大各专门委员会、部分全国人大代表、有关专家的意见建议，还运用预算联网监督系统对预算草案和预算报告进行预先审查和分析，提出了“分析报告”及参阅材料，这些都为做好预算初步审查工作奠定了良好基础。对于大家提出的意见和建议，希望有关部门认真分析研究，尽可能吸收采纳。这里，我结合大家的发言再讲一些意见。
一、关于2020年预算执行情况
过去的一年，在极其严峻复杂的国内外形势下，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其财政等部门及各地方认真贯彻落实党中央决策部署，按照积极的财政政策要更加积极有为的要求，继续大规模减税降费，及时出台对冲疫情影响的财税政策，创新实施财政资金直达机制，稳步推进财税体制改革，全力推进“六稳”工作，努力完成“六保”任务，为抗击新冠肺炎疫情、打赢三大攻坚战、促进经济较快恢复增长作出了重要贡献，较好地贯彻了预算法及其实施条例，落实了全国人大预算决议和有关审议意见。从预算执行情况看，全年预算目标基本实现，中央和地方预算执行情况较好。全国财政一般预算收入完成预算的101.5%，好于年初预期；减税降费超过2.5万亿元，有效稳住市场主体，激发了市场活力；财政支出增长2.8%，卫生健康、科技创新、污染防治、实体经济、民生支出等重点支出得到较好保障；中央转移支付增长12%，为地方开展各项工作提供了有力支持。总的看，2020年预算执行情况是好的，成绩来之不易，值得充分肯定。同时，在预算执行中也存在一些突出问题，如有的减税降费政策效果不够明显，调整优化支出结构还有较大空间，全过程预算绩效管理质量有待进一步提高，部分专项债券资金闲置，一些基层市县债务负担较重、财政运行困难，社保基金长期平衡压力较大等。对这些问题，请有关部门高度重视，认真研究加以解决。
二、关于2021年预算安排
总的看，预算安排符合预算法等法律规定，符合党中央方针政策和决策部署，较好贯彻了党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神，政策取向明确，收支安排符合实际，工作措施有力，我突出的感受是较好地处理了中央与地方、重点与一般、开源与节流、发展与民生以及发展与稳定的关系，特别是认真研究吸收了上次与人大座谈沟通的意见建议，突出了支持科技创新、加强民生保障、服务实体经济、推动产业升级、实施扩大内需战略、支持新型城镇化等重点工作。预算草案总体可行，我原则赞同，同时提三点建议供修改完善预算参考。
第一，要在支持科技自立自强上进一步细化举措。党的十九届五中全会提出，坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。中央经济工作会议对加强科技创新作出了明确安排部署。审查“十四五”规划纲要和年度计划时大家对此也比较关注。今天的预算初步审查会，专门对财政科技创新政策和资金安排使用情况进行专题审议，目的就是要推动党中央关于推进科技自立自强的决策部署更好落实落地。近年来，我国科技创新取得了显著成效。同时也要看到，我国科研水平与国际先进水平相比还存在明显差距，重大原创性成果缺乏，关键核心技术受制于人的局面还没有得到根本性改变。全社会研发投入占国内生产总值比重、基础研究投入占全社会研发投入比重等，与发达国家相比还有很大差距。预算报告对支持加快科技自立自强作出了安排，希望进一步细化有关举措。
一要探索建立加强基础研究投入的长效机制。2021年中央财政本级科技支出中的基础研究投入明显增加，这很好。下一步要在建立长效机制上下功夫，逐步形成中央财政对国家需求导向的基础研究和原始创新给予稳定支持的机制。同时，要研究发挥财政资金的带动、撬动作用，在财税、金融等方面给予有力支持，鼓励多方式多渠道增加科研投入，包括通过国家科技计划、科技专项和基金等，引导鼓励企业加大研发投入，另外要充分发挥国家科技成果转化引导基金的作用，加快科技成果转移转化。二要支持打好关键核心技术攻坚战。要研究解决财政科研投入重点不够突出、存在分散化和部门分割的问题。支持科技部门瞄准关系国家安全、产业链安全和民生保障的薄弱环节，锁定关键核心技术，集中解决一批“卡脖子”问题。三要加大支持科技体制改革力度。积极推进落实已出台的科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案、财政科研项目资金管理改革等，进一步完善科技重大专项任务协同落实机制，加强重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，推行“揭榜挂帅”、“赛马制”、“银政企科对接”等新型科技项目组织模式。四要进一步完善面向目标与结果的财政科技支出绩效评价体系，提高财政科研资金使用绩效。
第二，要在支持扩大内需上多点发力。党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是关系我国现代化建设的重大战略任务，需要从战略全局高度准确把握和积极推进。扩大内需是畅通国内大循环的重要战略基点，财政支出和政策发挥作用的着力点很多。
一要把促进就业摆在更加重要位置上。2021年，我国大学生毕业数量接近900万人，再加上去年未就业的大学毕业生和其他重点就业群体，就业压力仍然突出。预算草案要进一步强化落实党中央确定的就业优先政策，完善重点群体就业支持体系，千方百计稳定和扩大就业。要用好管好就业补助和职业技能培训资金等，支持职业技术培训与产业工人队伍建设改革相结合，助力培养造就一支知识型、技能型、创新型高素质产业大军。二要大力支持增加居民收入。提高居民收入水平，要坚持系统观念，作前瞻性部署和整体性推进。要统筹就业政策、税收政策、转移支付政策、社会保障政策、金融政策、社会帮扶政策等有效衔接，推动居民收入增长和经济增长同步。要统筹初次分配、再次分配和三次分配，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加大税收、社保、转移支付等政策调节的精准度，提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，逐步缩小收入差距。三要提升消费能力和消费意愿。更好地把各类财政资金投入与提高公共服务水平结合起来，进一步健全完善教育、养老、医疗、育幼等政策体系，提高社会保险覆盖率和保障水平，建立城乡统筹、多层次的社会保障体系，缓解居民消费的后顾之忧，提升社会整体消费能力和消费意愿。四要切实用好地方政府专项债券。要继续用好上年没有用完的债券资金，加快受疫情影响的项目开工建设。要按照“资金跟着项目走”要求，合理扩大新增专项债券使用范围，保障党中央、国务院确定的重大工程项目和重点领域，优先支持在建工程后续融资。
第三，要支持以人为核心的新型城镇化取得实质进展。“十三五”期间，“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标基本实现，这是个重大成果。同时要分析一下，有的地方是否存在质量不高的问题，比如新转移人口面临的一些现实问题，特别是公共服务水平仍存在较大差距。“十四五”时期，新型城镇化的一个重要方面仍然是农业转移人口市民化，而且要更加关注“人”的需求，实现由“量”到“质”的提升。一要加快推进基本公共服务均等化，使农业转移人口能够享受与城镇本地人口平等的福利和权益，引导有条件的农民自愿进入城镇。二要加快推进户籍制度、土地制度、财政制度等改革，为农业转移人口提供可负担的住房、教育和医疗等。三要通过城市更新行动、改善生态环境、提高城市治理和社会治理水平，增强新落户市民对城市的归属感和认同感。在农业转移人口市民化过程中，财政要发挥更大的作用，在转移支付安排上，应当逐步建立“资金跟人走”的机制，研究探索与城市常住人口挂钩的政策，资金补助要更好发挥服务保障作用，提高财政资金使用效益。对吸纳落户较多城市的基础设施建设，中央财政要建立相应的投资补助机制。解决好农业转移人口市民化问题，既是重大民生工程，又能有效拉动经济增长，长远看对于破除城乡二元结构将发挥重要作用，意义重大，财政要持续发力给予更大支持。(https://www.daowen.com)
以上三个方面，有些工作预算草案已经作了考虑，还可以体现的更加充分一些，有的还要有更多具体一些的政策措施。上面讲的这些，有的是需要加大投入的问题，有的是要在预算执行中对现行的财税政策措施、资金投入方式、财政补贴对象环节等进行梳理评估和改进的问题，看看哪些是成功的、有效的，哪些还没有达到效果，哪些还存在短板弱项，在此基础上作出加强、改进、完善和提高。这些问题，也不是在一年里就能全部解决，但要加强统筹，持续推进，争取“十四五”期间每年都能取得新进展、新成效。
三、需要关注研究的几个问题
这里我想提出一些需要关注研究的问题，主要基于几个方面的考虑：一是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，对加强人大预算决算审查监督职能提出一系列改革举措。贯彻落实党中央有关决策部署，全国人大常委会不断加强和改进预算审查监督工作，创新方式方法，健全制度机制，切实增强监督的针对性，加大监督力度，提高监督实效，特别是加强了对财政资金使用绩效和政策实施效果的审查监督，取得了积极成效。这些工作得到国务院有关部门特别是财政部、税务总局、海关总署等部门的大力支持，希望大家总结发扬好的做法，共同努力把这项工作做得更好。二是党的十九届五中全会从现代化建设全局出发，围绕进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，作出一系列重大决策部署，其中很多与财政工作和人大预算审查监督工作密切相关，对更好发挥财政财力保障作用和人大监督作用、推进落实国家重大战略任务提出了新的更高要求。适应这种新形势新要求，必须不断提高财政工作、人大预算审查监督工作、人大财经工作的质量和水平。三是栗战书委员长十分重视人大预算审查监督工作、人大财经工作，多次作出指示批示，要求在完成好年度立法、监督、调研等工作的基础上，突出抓几项针对性强、具有基础性和探索意义的工作，为贯彻落实新发展理念、完善中国特色社会主义经济体制、促进经济社会持续健康发展提供法律保障和助力。在去年底常委会对审计查出问题整改情况开展专题询问时的讲话中，战书委员长强调要完善工作机制，创新工作方式，加强工作协调配合，特别是加强跟踪监督，推动有关制度更好发挥功效，进一步提高监督工作水平。贯彻落实战书委员长有关指示批示要求，需要对有的问题作些前瞻性研究和创新性探索。基于这些考虑，我提出一些关于财政和预算监督的问题，供国务院有关部门、人大财经委、常委会预算工委研究、思考和探索。
第一，关于改进完善财政支持实体经济的方式问题。积极的财政政策对支持实体经济发展，特别是去年在纾困解困、惠企利民、支持复工复产等方面发挥了重要作用。下一步，要在改进完善支持实体经济的方式上下功夫。比如，如何更好地实施减税降费，提高政策的精准度和效果，聚焦制造业降低税费负担，鼓励企业实施技术改造和转型升级；如何做到财政、金融政策联动，运用税收优惠、政府担保、财政贴息和政府采购等方式，带动金融支持实体经济，助力解决小微企业融资难、融资贵问题；如何改进财政资金支持方式，采用前补助、后补助相结合的方式，通过专项资金“后奖补”等方式，支持产业链协同创新和新产品推广应用；如何更多运用市场化手段，引导社会资本加大对经济社会发展重点领域和薄弱环节的投入，等等，需要进一步深入研究。
第二，关于深化中央和地方财政体制改革问题。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的制度保障。从党的十八届三中全会开始，党中央对推进财税体制改革作出一系列重大决策部署。党的十九大提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”党的十九届五中全会进一步提出，“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”这些决策部署，为深化财税体制改革提供了遵循。下一步，对已经制定出台的事权与支出责任改革方案，包括基本公共服务、教育、医疗健康等11个重点领域，要抓紧推进方案落实，并在实践中逐步健全完善，同时要推进省以下事权和支出责任的划分改革。对于看得准的，还没有出台、但确需划分事权和支出责任的，如养老保险、住房保障等领域，希望积极研究探索。
第三，关于深化政府预算制度改革问题。近些年来，预算制度改革持续推进，取得了积极成效。党的十九届五中全会对预算制度改革进一步提出，要“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。”这些要求都很有针对性和可操作性。要坚持问题导向和目标导向，将改革任务分解成年度任务，积极进行创新和探索，逐步推进改革走深走实。比如，党中央提出要加强对预算编制的宏观指导，是不是能够梳理提出一些加强宏观指导的改进措施，特别是在体制机制方面需要推进哪些改革。比如，财政支出要标准化的问题，现在基本支出的标准体系已经建立，但项目支出标准建设仍显滞后，不利于规范预算编制、提高支出效率，是不是能够研究提出改进措施。比如，如何进一步深化具体举措，更好落实《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，加强对预算全口径审查和全过程监管，等等。
第四，关于深化税收制度改革问题。党的十九届五中全会明确提出，要“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”。怎样落实这些要求需要认真研究。比如，如何健全地方税、直接税体系，目标是什么，薄弱环节在哪里，需要进行怎样的体制机制设计，分解到年度中每年的重点任务是什么？比如，适当提高直接税比重，这个“适当”的目标是多少？通过直接税税种收入的自然增长能提高多少，通过调整税制结构能提高多少，需要调整哪些具体的税制，每一税制怎样调整优化，等等。还有一个，就是要抓紧落实税收法定原则。截至2020年末，现行18个税种中，已经有11个税种由全国人大及其常委会制定法律，其他的还要尽快立法规范，特别是作为我国第一大税种的增值税，还没有制定有关法律，要积极推进税收法定改革任务，在保障质量的基础上加快立法进程。此外，对政府非税收入法定问题也有必要作深入研究。
第五，关于地方政府隐性债务风险问题。党的十九届五中全会提出“健全政府债务管理制度”的要求，中央经济工作会议提出要“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。这些部署和要求很有针对性。我国去年的宏观杠杆率和政府部门杠杆率都出现较大幅度的上升，在地方财政收支压力较大情况下，政府债务特别是地方政府隐性债务问题有所抬头。要研究如何在严控增量的基础上，坚持分类施策、疏堵结合、多措并举化解债务存量；如何控制地方政府融资平台和地方国有企业债务扩张和债务违约；如何推进编制和公布地方政府资产负债表和综合财务报告，制定地方政府信用评级制度；如何推进政府全口径债务信息公开，加强对政府举债行为的监测；尤其是，要研究如何破解产生隐性债务的体制机制和影响政府行为方式的制度性因素，推动建立起有效遏制隐性债务的长效机制，等等。
第六，关于社保基金的可持续问题。2020年由于实施阶段性降低社保费政策，全国社会保险基金首次出现收支缺口。这是一个明确的信号。随着我国步入人口老龄化社会，社保基金收支平衡的压力将不断增大。党的十九届五中全会提出，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。如何实现这个目标，保持社会保险基金收支平衡和长期可持续，面临一系列问题。比如，如何发展社会化、商业化的养老和医疗保险，也就是常说的第二支柱、第三支柱，形成多层次的社会保障体系；如何通过财税政策，鼓励和调动各种金融和保险资源共同提供社会保险保障；如何在确保社保基金安全的情况下，增加社保基金投资收益；如何建立起多缴多得的激励机制，调动企业和居民参保缴费的积极性等。
第七，关于拓展国家财力空间问题。党的十九届五中全会明确提出，“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。”根据“十四五”发展目标和任务，经过深化改革、完善制度和政策设计，在哪些方面和环节，还有扩大财政收入、提高国家财力的空间和余地？比如，如何进一步加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的衔接；如何强化公共资源综合管理、推进公共资源收入纳入预算管理；如何依法将部门取得的各类收入纳入部门预算；如何推动预算管理与资产管理结合，提高国有资产配置效率，等等，都需要在健全完善体制机制、统筹公共资源上作深入研究。
以上这七个方面的问题，不是主要针对修改完善年度预算提出来的，而是对贯彻五中全会精神特别是落实有关财政和预算审查监督要求的一些考虑，提出来供大家一起研究、思考。很多问题需要进一步明确总的目标任务，细化年度目标和政策举措，朝着五中全会指出的方向逐步去推进落实，有的也可以在年度工作中作出安排。另外，我在前天“十四五”规划纲要初步审查会议上提出的意见建议，有些也适用于预算的初步审查，希望有关部门一并研究参考。