促进消防法全面有效实施 为保护人民生命财产安全提供有力法治保障——在全国人大常委会消防法执法检查组第...
（2021年7月22日）
王 晨
消防工作承担着防灾减灾、应急救援、保护人身财产安全、维护公共安全的重大责任。消防法是消防事业的基本法。全国人大常委会开展这次执法检查，是为了贯彻落实习近平总书记关于消防安全的重要论述精神和党中央关于消防工作的决策部署，促进消防法全面有效实施，推动改进有关工作，切实维护人民安全、公共安全和国家安全。
刚才，何毅亭主任委员介绍了这次执法检查的背景和安排，应急管理部、教育部、公安部、住房城乡建设部、市场监管总局等5个单位汇报了贯彻实施消防法的基本情况，民政部、财政部、人力资源社会保障部、文化和旅游部、国家卫生健康委等部门提供了书面材料。大家有针对性地介绍情况，提出问题和建议，使人深受启发。近期，在河南防汛救灾工作中，广大消防队员无私奉献、赴汤蹈火、竭诚为民，为维护人民生命财产安全发挥了重大作用。我们要向英勇战斗在一线的消防队员致以敬意！
下面，我讲几点意见。
一、提高政治站位，深刻认识推动消防法贯彻实施的重大意义
党和国家历来高度重视消防工作。党的十八大以来，习近平总书记就做好消防安全工作、发展新时代消防事业多次作出重要指示。在党中央坚强领导下，国务院及其有关部门认真落实习近平总书记重要指示精神和消防法规定，推动我国消防事业取得重大进展和显著成效，消防形势总体平稳向好。当前，消防工作改革不断深化，消防任务日益繁重，新问题新挑战不断出现，开展执法检查、推动消防法贯彻实施十分必要、意义重大。
一是有利于办好“两件大事”，牢牢守住安全这条底线。习近平总书记强调，要办好发展和安全两件大事，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。开展消防法执法检查，就是落实统筹发展和安全的要求，在监督中发现问题、整改问题、消除隐患，防范化解重大风险，为经济社会高质量发展创造良好的、安全的环境。
二是有利于坚持“两个至上”，保护人民生命财产安全。习近平总书记强调，要坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。近年来，我国每年还有1000多人在火灾中遇难，仅今年一季度就有433人死于火灾，因火灾造成的死亡人数触目惊心。面对严峻形势，开展执法检查是坚持以人民为中心运用法治方式提升消防安全意识与能力的重要举措。
三是有利于推动“两个轮子”，促进消防治理体系和治理能力现代化。习近平总书记强调，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，要在法治下推进改革，在改革中完善法治。近年来，党中央持续推进党和国家机构改革、消防执法改革、消防救援队伍改革等。2019年，党中央印发《关于深化消防执法改革的意见》，提出要“推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革。”这次执法检查，既要以法律实施保障和推进改革，又要总结改革的经验和成果，为下一步立法修法做好准备。
二、紧扣法律规定，把握好执法检查的重点内容
消防法从1998年开始施行，2008年进行了全面修订，之后又进行了两次修正，从火灾预防、消防组织、灭火救援、监督检查、法律责任等方面，系统规定了消防工作的方针、原则、义务、处罚等。实施20多年来，消防法为发展消防事业、预防火灾和减少火灾危害、加强应急救援等发挥了重要作用。
徒法不足以自行。人大执法检查是国家权力机关对法律实施情况的检查监督，目的是保证法律全面有效实施，要依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，紧扣法律规定开展检查。大家在发言和材料中提到消防法实施存在的部分问题，全国人大社会委在前期调研时发现不少问题，一些人大代表、专家学者和人民群众也提出了意见建议。初步梳理，反映比较集中的有以下6个方面。
（一）消防安全责任落实情况
消防法开篇就明确了“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制”。在74条法律条文中，至少有38条涉及各方面的责任和义务，还有第6章共15条规定了履行责任不到位的处罚办法。为全面落实消防法，2017年国务院办公厅制定了《消防安全责任制实施办法》，提出“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等，对第一责任人、主要责任人及有关部门的监督管理责任，机关、团体、企业、事业等单位的主体责任，消防安全重点单位的责任等进行了细化规定。消防法和《消防安全责任制实施办法》相配套，构筑起了消防安全的责任体系。
回顾此前发生的火灾事件，可以发现绝大多数消防隐患乃至事故灾难都是由于相关责任没有落到实处造成的。有些火灾本可以避免或者降低损失，但因为某个环节、某个方面的责任落实不到位造成严重的人身财产损害。因此，消防安全责任落实情况是这次执法检查的第一重点。
（二）消防救援队伍建设情况
组建国家综合性消防救援队伍，是党中央推进国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措。2018年11月，习近平总书记向国家综合性消防救援队伍授旗，提出“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的要求。2020年，全国消防救援队伍共接警出动128.4万起，是建国以来出警量最多的年份之一。共从灾害现场营救被困人员16.3万人，疏散遇险人员42.4万人，成功应对处置了浦东机场“7·22”飞机火灾、台州“6·13”槽罐车爆炸等突发灾害事故，为灭火和应急救援作出了重要贡献。
但也要看到，消防救援队伍建设与新时代新阶段的要求相比，还存在一定程度的滞后问题。在数量上，国家综合性消防救援队伍编制员额19.1万人，占总人口的比例为万分之1.35，与发达国家有不小差距。据美国消防协会数据，截至2018年底美国共有职业消防员37万人，志愿消防员74.5万人，职业消防员占总人口的比例为千分之1.1。欧洲的消防员占比更高一些。同时，我国消防员数量还存在区域不平衡的问题。山东作为经济和人口大省，消防救援队伍编制为7022人，仅占全省人口的万分之0.7；广西全区消防队伍编制3947人，占总人口的万分之0.79，这都与全国平均水平有一定差距。在结构上，专职消防队和志愿消防队是消防法明确规定的灭火救援力量。但专职消防队存在的机构属性、人员身份、经费保障等问题突出，人员招收难、流失快、不稳定，包括志愿消防队在内，救援能力有待提高。实际上，消防工作本身技术要求是很高的，必须要有十分专业的队伍。
（三）基础设施和装备等硬件保障情况
消防设备直接影响防火灭火和应急救援效果。消防通道是不是畅通、烟感器管不管用、云梯够不够高、消防栓和自动喷淋系统有没有水等细节事关重大，一旦发生火灾往往可能成为致命因素。这里以高层建筑救援这个世界性难题为例。随着经济社会发展，部分城市甚至县城热衷于建设高层建筑。在早期建设的高层建筑中，由于消防设施不完善、隐患比较大，有过一些惨痛教训。2010年，上海一栋28层的公寓发生大火，消防云梯加上高压水枪只能达到大楼的三分之二高度，影响了灭火和救援，最终58人遇难，70余人受伤。正面典型也有，去年广东普宁市一个沿街商铺夜间发生火灾，7名被困人员全部成功救出。其中一个重要原因是一楼通往二楼的楼梯间设置了防火门，有效阻隔烟气蔓延，为营救争取到了宝贵时间。而建设工程设置防火门等，正是消防法明确规定的，是对建筑物进行消防检查的一个重要内容。
本次执法检查，要重点关注消防设施建设情况、装备配置情况，以及应当纳入国民经济和社会发展计划、城乡规划的内容是否落实到位。消防法的相关规定都是经过深入研究讨论和总结经验教训确定下来的，必须认真落实，否则可能会出现灾难性后果。
（四）宣传教育和消防意识培养情况
近年来，有关部门在宣传教育上下了不少功夫，消防知识的覆盖面、知晓率不断提高。但也要看到，人民群众接受消防教育的渠道依然偏少，消防安全宣传的普及面和影响面不够广泛深入，与消防安全的形势任务相比还有差距。与此相对应的是，消防安全意识不足。用火用电不安全不规范、缺乏防火灭火和逃生自救常识的问题依然存在。企业重生产、轻安全的现象比较突出，内部培训教育不到位。有的企业缺乏消防安全“明白人”，员工岗前培训、转岗培训流于形式，缺少发现隐患、扑救初起火灾的能力。据统计，我国近三分之二的火灾是由人为因素引起的。2020年，在山东省693起生产场所火灾中，有41%是由违章操作引发的。
此次执法检查本身就是一场生动的普法。一方面，要查找消防安全宣传教育的相关问题；另一方面，检查组要带头学习法律，做好新闻宣传工作，使执法检查全过程成为普法的全过程，推动消防法深入人心。
（五）重点场所和特殊领域的消防情况
消防法规定了下列场所和领域的消防责任，包括核设施单位、发电厂、民用机场、主要港口，生产、储存易燃易爆危险品的大型企业，储备可燃重要物资的大型仓库、基地，被列为全国重点文物保护单位的古建筑群等单位，还有森林、草原、矿井，等等。这些都是发生火灾的高危场所和行业。2015年，天津滨海新区危险品仓库发生火灾爆炸，造成165人遇难，教训极其深刻。另外，农村消防力量薄弱，存在消防“真空”地带。从全国看，今年一季度农村地区共发生火灾7.5万起，占总数的42.2%，数量相当大。农村自建房和城镇违章建筑缺少必要的消防设施，防火间距不足，火灾发生频率较高。2020年，广西发生自建房火灾1445起，占全区火灾数的40.2%，死亡19人，占全区的65.5%。要抓住这些重点场所和特殊领域，有针对性地进行检查。
（六）法律法规修改完善的意见建议
良法是善治的前提。在执法检查中，要认真听取关于完善法律法规的意见，特别是深入了解配套行政法规、地方性法规、规章制度的建立健全情况，法律与改革要求和现实需要不适应的情况，消防法与新修订的安全生产法、即将审议的突发事件应对管理法草案，以及建筑法、城乡规划法等相关法律的衔接协调情况等。
除了刚才讲的6个主要问题，在执法检查时还要有更开阔的视野，以法律规定为准绳，逐个条款对照检查，把法律制度的引领、规范、保障作用充分发挥出来。
三、增强监督实效，组织好执法检查的实施工作
要贯彻落实习近平总书记对全国人大监督工作的明确要求，按照栗战书委员长和常委会党组要求，严格落实监督法规定，精密组织、通力合作，切实完成好消防法执法检查的重要任务。对此，再提三点要求。
一是密切联系代表，广泛汇集民意。人大代表很多在一线工作，有不少消防领域的专家，掌握实际情况。要充分发挥各级人大代表的作用，支持他们就近就便调研法律实施情况，了解“身边的消防”；主动邀请代表参加实地检查，听取意见、汇集民智。
二是改进工作作风，创新方式方法。要深入贯彻中央八项规定及其实施细则精神，坚决反对“四风”。刚才，何毅亭同志介绍了本次执法检查的工作方法，包括引入第三方评估、开展随机抽查等，都比较符合消防工作的特点。要把创新和务实结合起来，增强检查效果。
三是坚持问题导向，严肃督促落实。千里之堤，溃于蚁穴。消防工作容不得一点马虎，要发挥好执法检查的监督作用，起草好执法检查报告，通过典型案例和翔实数据如实反映法律实施和工作开展中存在的问题，提出明确具体的落实法律的要求，真正形成监督效力，并使之转化为改进工作的动力。
同志们，消防工作是关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益的重大问题。要适应新阶段新形势，以执法检查为契机，促进消防法全面有效实施，推动完善消防领域法律法规体系，为保护人民生命财产安全提供有力的法治保障。