在全国人大财经委第47次会议上的讲话——初步审查“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要与2021年国...
（2021年2月1日）
王东明
这次会议的主要任务是初步审查“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要，为代表大会审查批准做好准备。今年是建党100周年，是“十三五”收官、“十四五”开局之年，也是全面建成小康社会取得决定性胜利、乘势开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年。开好今年的“两会”意义十分重大。党中央对“两会”筹备工作高度重视，习近平总书记在中央政治局常委会听取全国人大常委会党组工作汇报时作出重要指示。栗战书委员长和常委会党组对做好大会的筹备和组织工作提出了明确要求。我们一定要把总书记和战书委员长的重要指示、要求贯彻落实好，确保开成一个团结鼓劲、圆满成功的大会。
今年“两会”的一个“重头戏”就是审查批准“十四五”规划纲要。用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。这种方式经过多年的实践探索，已经形成了一套比较成熟的办法。每五年，根据党中央提出的建议编制规划纲要，由全国人民代表大会经过法定程序批准后向社会公布实施，把党的主张转化为国家意志和全民行动。这种方式是我国民主法治建设的生动实践，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，有利于加强党对经济工作的全面领导，有利于保证国家发展战略的连续性和稳定性，有利于充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，将我国制度优势转化为强大的国家治理效能。“十四五”规划是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，对于确保开好局、起好步，向着第二个百年奋斗目标进军具有重要作用。我们要从党和国家事业战略全局高度，从推进国家治理体系和治理能力现代化高度，充分认识制定“十四五”规划纲要的重大意义，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，贯彻落实党中央重大决策部署，高质量完成规划纲要编制、审查和实施等工作，确保代表大会顺利审查批准。从前期准备情况看，国务院各部门做了大量工作，目前的规划纲要草案贯彻党的十九届五中全会精神，指导思想和战略方向明确，主要目标、重点任务、政策措施总体可行，我总的是赞成的。
上午，陈竺副委员长作了讲话，对修改完善规划纲要发表了重要意见。刚才，各位委员、代表和各专委会的同志也提出了意见建议。去年，全国人大常委会集中开展了“十四五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研，共形成22份调研报告报送党中央决策参考，对一些经济社会发展的重大问题提出了意见建议。党的十九届五中全会之后，全国人大财经委和国家发改委联合召开四场座谈会，邀请几十位全国人大代表参加，听取对编制和审查“十四五”规划纲要的意见建议，并将意见建议向有关部门作了反馈。对于上述意见和建议，希望有关部门高度重视，认真研究吸收，进一步把规划纲要充实好、完善好。这里，我结合大家发言先讲几个原则性意见，再提一些具体建议。原则性意见主要有四条。
一是要进一步对标习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平新时代中国特色社会主义经济思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是我们必须长期坚持的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义经济思想是这一重要思想的有机组成部分。在今年省部级领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话中，习近平总书记将党的十八大以来我们党对经济形势进行科学判断，对发展理念和思路及时调整提出的一系列新理念新思想新战略，系统概括了13个方面。我理解，这13个方面是对总书记经济思想核心要义的最新概括，也突出地体现在习近平总书记近期关于经济工作的一系列重要讲话当中，对规划纲要有直接指导作用。修改完善规划、计划，要进一步对标总书记经济思想的13个方面核心要义和重要理念，对标习近平总书记在党的十九届五中全会、在中央经济工作会议、在“十四五”规划编制一系列座谈会上的重要讲话精神，确保总书记经济思想和重要指示批示不折不扣得到贯彻落实。
二是要进一步对标党中央重大决策部署。党中央近期关于经济工作的重大决策部署主要体现在三个方面。第一个方面，党的十九届五中全会作出“三新”的战略判断和部署，要求围绕“三新”推动高质量发展。进入新发展阶段，明确了我国发展的历史方位；贯彻新发展理念，明确了我国现代化建设的指导原则；构建新发展格局，明确了我国经济现代化的路径选择，三者紧密关联，有机统一，为全面建设社会主义现代化国家指明了方向。第二个方面，中央经济工作会议贯彻党的十九届五中全会精神，深刻总结了在严峻挑战下做好经济工作的规律性认识，即“五个根本”，同时围绕“十四五”开好局、起好步，对2021年经济工作提出“八项重点任务”。第三个方面，党中央自去年以来先后出台多个与经济体制改革相关的重要文件，我初步梳理了一下共有12个，主要包括《建设高标准市场体系行动方案》、《国企改革三年行动方案（2020—2022）》、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，目的是深入推进社会主义市场经济体制改革，激发发展的动力活力。修改完善规划、计划，要进一步把思想和行动统一到党中央对形势的分析判断和决策部署上来，把进入新发展阶段作为基本依据，把贯彻新发展理念作为行动指南，把构建新发展格局作为战略选择，坚持正确的经济工作策略和方法论，深入贯彻落实五中全会《建议》和党中央一系列重要改革文件精神，把党中央的重大决策部署具体转化为国家发展方向、政策举措和重大工程项目。
三是要进一步加强形势分析，把握“两个大局”。习近平总书记强调领导干部要胸怀“两个大局”，把“两个大局”作为谋划工作的基本出发点。当今世界正经历百年未有之大变局，中华民族伟大复兴是这个大变局的有机组成部分，也是重要推动力量。胸怀“两个大局”关键是认识形势的复杂性和看清发展大势，坚定发展信心。一方面，新冠肺炎疫情大流行加速大变局的演进，世界经济陷入深度衰退，国际格局深刻调整，美对我遏制打压不断升级，发展环境变化之快、矛盾风险挑战之多、对我们党治国理政考验之大前所未有。我们要认识形势的复杂性和任务的艰巨性，做好长期开顶风船的准备，一以贯之增强忧患意识，强化底线思维，着力防范化解重大风险，特别是各种“灰犀牛”“黑天鹅”，牢牢守住不发生系统性风险的底线，同时要敢于斗争，善于斗争，有效维护国家主权、安全、发展利益。另一方面，经过长期接续奋斗，我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，乘势而上开启了全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军，中华民族伟大复兴展现出更加光明的前景。特别是在这次应对疫情的大战大考中，我国在疫情防控和经济社会恢复上都走在世界前列，“中国之治”和“西方之乱”形成鲜明对比，各国领导力、国民素质和制度优越性高下立判，我国制度显著优越、物质基础雄厚、发展韧性强、社会大局稳定等优势更加凸显，短期看尽管“西强东弱”格局没有根本改变，但长期看“东升西降”已成大势，时与势是在我们这一边的。我们要认清这种发展大势，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚定必胜信心、保持战略定力，集中力量做好自己的事，努力在危机中育新机、于变局中开新局，向着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标坚定前行。修改完善规划、计划，要进一步立足、把握、统筹“两个大局”，对国之大者做到心中有数，锚定“分两步走”全面建设社会主义现代化国家的目标，把“十四五”规划、年度计划与2035年远景目标、与本世纪中叶实现第二个百年奋斗目标统筹考虑，找准定位，进一步明确重大战略、目标任务和重点举措，更好地发挥规划的战略引领作用。
四是要对“十三五”规划实施情况作全面评估，对“十四五”规划指标体系作适当说明。“十三五”时期我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，应该对“十三五”规划纲要完成情况进行系统梳理，下一番功夫作出全面总结评价，评估各项指标、重点任务、重大工程项目和举措的完成情况，存在的主要问题及其原因等，可以在规划纲要中专门安排一个篇章，也可以单独提交一份评估报告，供代表参考。做好这项工作对鼓舞士气、凝聚力量、增强信心十分重要。另外，按照进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，“十四五”规划纲要对指标设置作了比较大的调整，有必要对此作出适当说明，解释清楚指标变化的原因和依据，这样有利于进一步统一思想、凝聚共识。同时，要进一步优化完善指标体系，体现高质量发展要求，处理好定性和定量的关系，量化指标的设置要积极稳妥、符合实际。要在指标设置、重点任务和重大工程项目上加强统筹，指导编制好地方规划和专项规划，处理好国家战略规划与专项规划、区域规划的关系，形成紧密衔接、合理分工的国家规划体系。
以上这几个方面，是一个总的意见。希望有关单位进一步提升政治站位，紧密结合实际，在修改完善规划、计划过程中，切实把总书记的要求和党中央的精神领会好、贯彻好、落实好。
下面，再围绕贯彻新发展理念讲些具体建议。习近平总书记多次强调进入新发展阶段后，对新发展理念的理解要不断深化，举措要更加精准务实。最近，中央政治局围绕贯彻新发展理念开展集体学习，有很强的现实针对性，总书记再次强调要完整、准确、全面贯彻新发展理念，确保“十四五”我国发展开好局、起好步。总的看，规划纲要和年度计划都较好地体现了新发展理念，这里结合大家的意见建议对有些重点再突出强调一下。
第一，贯彻创新发展理念，要进一步突出推进科技自立自强。五中全会的《建议》提出的第一条重大举措就是科技创新，把这个问题放在能不能生存和发展的高度提出来，突出创新在现代化建设全局中的核心地位，这是很有针对性和现实性的。“十三五”时期我国科技工作取得了重大成就，在科技资源配置、管理体制、产学研结合、创新人才培养、国际合作等方面都取得新的成效和进步，同时也还存在一些问题，要认真进行分析。有几个指标大家比较关注，一个是研究与试验发展经费投入强度，这是“十三五”规划的重要预期性指标；一个是基础研究投入占比，我国常年徘徊在5%左右，2019年是6%，与美国15%至19%的水平存在较大差距；还有一个是科技成果转化率，国务院审计报告反映的抽查结果2019年是8.4%，欧美国家通常在40%以上，差距也是很大的。“十四五”时期要聚焦新一轮科技革命和产业变革趋势，以实现科技自立自强为目标，坚持问题导向、目标导向。(https://www.daowen.com)
一要对如何优化科技创新方面的指标设置进行研究，比如基础研究投入占比这个指标，能不能体现更加积极的导向，其他如设置科技成果转化率目标，以及将科技资金投入纳入约束性指标等，也可以作进一步研究论证。二要利用新型举国体制开展技术攻关，集中攻克一批农作物种子、核心元器件、基础原材料、工业软件等重点领域的关键核心技术，筑牢产业发展基础，提升供给质量，同时要注重整合优化科技资源，提升创新效能，克服分散、低效、重复的弊端。三要加强财政研发投入特别是基础研究投入的引导作用，引导和鼓励企业、金融机构、社会组织以投资、捐赠、设立基金等方式多渠道投入，逐步建立持续稳定的投入机制。四要进一步强化以产业需求为导向的科技创新，突出企业创新主体地位，理顺产学研用融合机制，打造有利于各环节相互衔接的公共平台，提高科技成果转化效率。五要聚合全球创新资源大力推动开放创新，处理好自立自强和开放合作关系，面向世界汇聚创新资源和一流人才，提供良好环境和服务保障。六要加快在数字经济领域打造新竞争优势，草案对发展数字经济作出专篇规定，体现了高度重视。数字经济是发达国家和发展中国家都在关注并大力推动的重点经济领域，可能也是中美经济竞争的制高点。要进一步深化认识，强化举措，关键是找准切入点，充分发挥我国市场大、应用广、举国体制等优势，加快各领域数字化转型发展，推动数字经济与实体经济深度融合，在国际竞争中率先形成领先优势。同时，要有效保障数据安全，关注并积极参与数字货币、数字税等国际规则制定。
第二，贯彻协调发展理念，要进一步突出解决不平衡不充分问题。“十三五”期间我国在解决不平衡不充分问题上取得了巨大成效，一批国家重大区域战略稳步推进，统筹城乡发展取得新的进展，特别是在总书记亲自指挥部署和大力推动下，久久为功一举解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，创造了人类减贫史上的伟大奇迹。当前，我国城乡区域发展总体形势是好的，但也出现一些新情况新问题值得重点关注。比如，区域经济发展分化明显，北方地区经济总量占全国的比重，从2012年的42.8%下降到2020年前三季度的35.2%，部分地区发展面临较大困难。比如，城镇化速度放缓，农业转移人口市民化面临很多障碍。市场分割阻碍要素流动、公共服务水平不均衡、农民落户城市意愿下降等一系列问题，成为制约国内大循环的重要因素。我国常住人口城镇化率已经突破60%，从历史经验看，今后15年是破除城乡二元结构、统筹城乡区域协调发展的重要窗口期。“十四五”时期要从规划编制、要素配置等方面提出更加明确的具体的要求，强化统筹谋划和顶层设计，加快推进城乡区域协调发展。
一要推动以人为核心的新型城镇化发展，深化户籍制度改革，按照“钱随人走”思路，探索建立基本公共服务与常住人口挂钩机制，重点解决好保障住房、子女教育和社会保障等问题，积极稳妥推进农业转移人口市民化。二要调整完善区域政策体系，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，完善生态补偿机制，促进优化我国生产力布局。三要提升综合交通运输效率，大力完善现代物流体系，降低物流成本，加快发展多式联运，将我国铁路、高速公路、港口机场运输体系的综合效率发挥出来，畅通城乡区域物流大循环。
第三，贯彻绿色发展理念，要进一步突出推进生产生活绿色转型。“十三五”时期，在习近平生态文明思想的有力指导下，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，污染防治攻坚战取得重大成果，9个生态环境约束性指标超额完成任务，生态环境质量持续改善，大大增进了民生福祉。但同时也要看到，大家比较关注“单位国内生产总值能耗降低”这个重要约束性指标是否完成，有些地方高耗能、高污染行业仍然快速发展，能源消费高度依赖煤炭等化石能源，环境承载和生态环保压力仍然较大。总书记在去年第七十五届联合国大会一般性辩论中，郑重提出我国将在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和的宏伟目标，中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年推进的重点任务之一，这充分体现了我国积极应对气候变化、推进绿色发展的责任担当，也是争取战略主动的一步“先手棋”。逐步实现碳达峰和碳中和目标，是源头倒逼减少生态环境污染的关键，必将重塑我国的产业结构、能源结构和发展方式，推动实现绿色转型发展。“十四五”时期要聚焦这个宏伟目标，明确阶段性和年度目标任务，扎实推进重点举措落地见效。
一要加强“规划”协调，坚定不移推进转方式、调结构。目前规划纲要提出未来五年单位GDP二氧化碳排放累计降低的目标，有可能满足2030年碳达峰的要求，关键是要统筹做好“十四五”规划与能源、工业、交通、建筑等相关专项规划，以及与国家应对气候变化规划的衔接。同时要加强与地方规划的对接指导，保持上下衔接，总书记专门点过这个问题，一些地区的“十四五”规划中仍存在“两高一资”和低水平重复建设项目，要引起高度重视，坚决落实总书记和党中央的要求，在“两个维护”上做到知行合一、言行一致，严格把好项目和产业入口关，进一步加快推进传统产业优化升级，大力发展战略性新兴产业，在构建产业新体系上下功夫，闯过转型升级这道关口。二要加快环保技术创新和应用，加大对煤炭清洁生产技术、能效循环利用技术、清洁能源技术研发和推广的支持，促进市场导向的技术创新。三要研究出台更多有针对性的政策举措，坚持从总量和强度两方面降低资源能源消耗和碳排放，逐步改善以煤为主的能源结构，促进可再生能源开发利用，加强电源与电网、中央与地方的电力规划统筹，有效解决弃风弃光弃水弃电问题，推广垃圾分类、节水节能、绿色消费、绿色出行等，推动形成绿色低碳生产生活方式。四要注重发挥法治的保障作用，贯彻实施好长江保护法、可再生能源法、循环经济促进法等生态环保法律，增强法律实施刚性，更多依靠法治力量推进生态文明建设。
第四，贯彻开放发展理念，要进一步突出以改革开放激发动力活力。构建“双循环”新发展格局，就是要激发国内超大规模市场潜能，畅通国内大循环，同时以国内大循环吸引全球资源要素，更好利用国内国际两个市场、两种资源，提高在全球配置资源的能力，塑造我国国际合作和竞争的新优势。必须进一步扩大对外开放，实现“引进来”与“走出去”并重，建设更高水平开放型经济新体制。习近平总书记在多个重要外交场合向世界宣示我国进一步扩大对外开放的决心和重大举措，强调要推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力。我们要深刻领会领悟、认真贯彻落实，“十四五”时期要坚定不移推进更大力度、更深层次、更宽领域的改革开放，在一些关键领域要取得实质性进展。
一要在建设高标准市场体系上有新突破，深入推进要素市场化配置改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，破除地方保护主义，健全公平竞争审查机制，强化反垄断和反不正当竞争，建成高效规范、公平竞争的国内统一市场。二要在激发市场主体活力上有新突破，深入实施国企改革三年行动，优化国有经济布局，推动国有资本在关系国计民生和国家安全等关键领域做大做优做强，推动国有企业公平参与市场竞争，优化营商环境，给民营经济更大发展空间，促进激发各类市场主体活力。三要在建立现代财税体制上有新突破，进一步明确中央和地方政府事权和支出责任，加快推进税制改革，提高直接税比重，优化税制结构，尽快落实税收法定改革任务。四要在制度型开放上有新突破，加快区域全面经济伙伴关系（RCEP）生效实施，积极推动中欧投资协定早日签署和其他多双边区域投资贸易协定谈判，强化我在全球竞争中的战略主动。要通过规则、规制、管理、标准等接轨，吸引更多产业、资本、技术和人才。五要聚焦产业链安全谋划推进产业布局，深耕周边及“一带一路”沿线，打造区域性产业链供应链，促进我国产业链更加完整、更具韧性、更有竞争力。
第五，贯彻共享发展理念，要进一步突出推进全体人民共同富裕。五中全会的《建议》明确提出“全体人民共同富裕取得更加明显的实质性进展”远景目标，这在党的全会文件中还是第一次，充分体现了我们党践行初心使命，坚持脚踏实地、久久为功，更加积极有为朝着共同富裕目标迈进的坚定决心和鲜明态度。当前，制约实现共同富裕的因素还很多，收入分配差距较大，城乡区域发展不平衡，就业水平和质量不高，基本公共服务均等化水平偏低，社会保障和社会救助机制不完善，等等。这些问题集中作用导致的一个结果，就是内需不足特别是消费需求不足，包括农民在内的低收入群体消费能力受限，消费意愿不强。从经济循环看，消费需求不足，成为制约企业扩大再生产和投资扩大再生产的突出因素，成为国内大循环的核心堵点和构建新发展格局的难点。“十四五”时期要坚持把扩大内需作为战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，采取有效措施畅通国内大循环。
一要进一步推进收入分配制度改革，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加大税收、社保、转移支付等政策调节的精准度，推动居民收入增长和经济增长同步，重点增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体，切实提升居民消费能力和消费意愿。二要以新供给创造新需求，提升产品和服务的质量品牌，适应传统消费提档升级，鼓励消费新模式新业态发展，释放医疗保健、养老、在线教育等新兴消费需求，鼓励大型互联网企业将资本更多投入到科技创新和提升供给领域。三要多措并举持续增加农民收入，提高农民知识技能，增强农民风险抵御能力，进一步促进农村金融发展，改善农村消费环境，开拓农村消费市场。四要落实就业优先政策，支持发展灵活就业，扩大公益性岗位安置，促进充分就业，提升就业质量，动态提高最低工资标准，切实保障劳动者待遇和合法权益。五要健全多层次社会保障体系，尽快实现基本养老保险全国统筹，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，增强社保体系可持续性和公平统一性。六是逐步提高基本公共服务均等化水平，缩小城乡、区域、群体之间差距，确保2035年实现基本公共服务均等化目标。
第六，统筹发展和安全，要进一步突出防范化解重大风险。牢牢守住安全发展这条底线，是构建新发展格局的重要前提和保障。当前世界形势动荡复杂，地缘政治挑战风高浪急，而且随着我国发展水平不断提高，发展起来的矛盾和问题更多更难解决。今后一个时期将是我国各类矛盾和风险的易发多发期，各种可以预见和难以预见的风险明显增多。习近平总书记见微知著，三年前就对全党明确提出“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”的要求，并对8个方面16个具体风险作出深刻分析，对防范化解重大风险提出明确要求。这次规划纲要设置专章，对统筹发展和安全专门作出战略部署，强调贯彻总体国家安全观，实施国家安全战略，筑牢发展的安全屏障，是很有必要的。“十四五”时期要强化底线思维，切实防范化解重点领域风险。比如宏观经济方面，要重点防止经济运行出现大起大落的风险，粮食、能源和重要资源供给不足的风险，资本大进大出和资本市场大幅波动的风险，房地产市场大涨大跌的风险、金融科技创新带来的风险，以及美国对我实施金融制裁可能引发的风险等，特别是今年要重点关注和防范债务风险，包括企业债务风险和地方政府隐性债务风险。去年我国宏观杠杆率在前两年回落后出现反弹，整体债务规模继续攀升，企业债务融资快速扩张，地方国企债务融资、房地产信贷、信用债券、境外债券等违约风险明显增加，有的高评级债券也出现违约。必须把防范化解债务风险放在更加突出位置，切实采取有力措施防范化解。
一要合理确定财政赤字率水平和地方政府新增专项债规模，坚决杜绝地方政府提供任何形式的违规担保，严格控制地方国企负债扩张，维持宏观杠杆率和政府杠杆率基本稳定。二要建立企业债务违约预警机制，进一步完善债务风险防控工作体系，督促市场主体严格履行主体责任，强化市场约束机制，及时启动应急预案，遏制住债务违约趋势，稳定市场预期。三要创新债务风险处置方式，完善不良资产交易市场，提高不良资产标准化程度，下大气力逐步化解债务存量。四要运用破产清算、兼并重组等多种方式推动高风险金融机构和企业的出清，完善破产清算、债权债务纠纷处置的法律法规，运用法律制度防范化解债务风险。
以上这些思考和建议，希望能在规划纲要中进一步充实、完善和强化，请有关部门结合大家提出的意见建议一并研究参考。现在距离大会召开还有一个月时间，做好初审工作时间紧、任务重，要求也很高。财经委和国务院有关部门要及时沟通、密切配合，把握好方向性、原则性问题，依照法定程序扎实推进各项工作，推动贯彻落实党中央重大决策部署，为大会顺利召开作出积极贡献。