在上海市开展公证法执法检查时的讲话
（2021年7月28日）
曹建明
在全国上下深入学习贯彻习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会重要讲话精神之际，也正值上海深入贯彻总书记对上海重要讲话指示精神，深入推进上海和浦东高水平对外开放，打造社会主义现代化建设先行区之际，我们全国人大执法检查组非常高兴有机会到上海，不仅是了解、检查有关工作，更是深刻感悟中国共产党精神之源，深刻感受建党百年的沧桑巨变。非常感谢市委、市政府、市人大和各有关单位对我们这次执法检查的高度重视，精心准备，全力支持。
开展公证法实施情况执法检查，是全国人大常委会今年监督工作的一项重要任务。总书记、党中央高度重视公共法律服务体系建设，总书记明确要求要深化公共法律服务体系建设。公证制度是重要的预防性司法制度，公证服务是公共法律服务体系的重要组成部分。公证在维护社会和谐稳定、促进经济健康发展、服务保障民生等方面发挥着重要作用。刚才，张苏军同志代表执法检查组介绍了此次执法检查的主要任务和有关要求。舒庆副市长汇报了上海市贯彻实施公证法的有关情况，市司法局领导同志作了发言，市高院、市编办、市人社局、市大数据中心等单位做了书面发言，我们还进行了座谈交流。大家既讲成绩、经验，又反映困难、问题，并提出了很好的意见和建议，这对我们全面深入了解公证法的贯彻实施情况很有帮助。这里，我代表全国人大执法检查组表示衷心感谢！
上海是中国共产党的发祥地、中国共产党人的初心始发地和梦想起航地，也是中国改革开放的重要窗口、中国链接世界的枢纽，是全国改革开放排头兵、创新发展先行者，在党和国家工作全局中具有十分重要的地位。习近平总书记和党中央高度重视上海的发展。党的十九大以来，总书记连续四年亲临上海考察指导，为新时代上海和浦东发展作出战略擘画、赋予历史使命、注入强大动力。中央的多项新战略、新部署也交由上海率先试点，带头探路。特别是总书记亲自提炼概括了“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”的上海城市精神和“开放、创新、包容”的上海城市品格，为上海加快打造与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的城市软实力指明了前进方向。前不久，党中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》正式发布，赋予上海和浦东新区新的重大任务、历史使命、战略机遇。为贯彻落实总书记重要指示和党中央决策部署，全国人大常委会前不久审议通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常委会制定浦东新区法规的决定》，大家一致认为《决定》为浦东高水平改革开放提供了法治保障，对于支持浦东新区成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵和彰显“四个自信”的实践范例，意义重大。
上海市委和李强书记高度重视人大工作，专门出台了《中共上海市委关于加强新时代人大工作充分发挥人大在推进城市治理现代化中的作用的意见》。去年9月，还专门召开市委人大工作会议，李强书记提出了“三个进一步增强”的要求，明确要求全市各级党委要把人大工作纳入总体布局，为努力开创新时代上海人大工作新局面指明了方向。上海市人大及其常委会深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党对人大工作的全面领导，按照市委在市人大工作会议上提出的要求，围绕法治上海建设总目标和上海市“十四五”规划，创造性做好立法工作。我感到，特别是有以下几个突出的亮点：一是坚持以高质量立法推动高质量发展。出台《上海市人大常委会关于深入学习贯彻习近平法治思想推动地方立法高质量发展的意见》，明确了上海市地方立法高质量发展的实现路径，强化了地方立法高质量发展的制度机制保障。二是全面落实“全过程民主”重要理念。2019年11月，总书记在上海虹桥街道基层立法联系点考察时发表重要讲话，明确提出“人民民主是一种全过程民主”重要理念，为新时代坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，坚持中国特色社会主义民主指明了方向。上海市人大及其常委会在人大工作中，坚持“以人民为中心”的立法价值导向，坚持“为了人民”的立法选项标准，坚持“依靠人民”的立法工作方法，专门立法加强人民建议征集工作，把“众人的事情由众人商量”作为全过程民主的重要实现方式，把“解决人民要解决的问题”作为体现全过程民主的最重要成果，以地方的生动实践丰富“全过程民主”的时代内涵。特别是，虹桥街道等基层立法联系点真实反映民众意见，开启民意“直通车”的成功经验，是新时代人大依法立法、民主立法、科学立法的生动实践，也是全过程民主的重要体现，具有示范意义。三是积极开展红色资源地方立法。上海红色资源丰富，红色底蕴深厚，是中国共产党人的精神家园。市人大常委会牢记总书记考察上海时的殷切嘱托，把利用好传承好红色基因、发扬红色传统，作为光荣而神圣的使命和职责，专门出台《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》，充分体现了党的诞生地红色资源立法的特色亮点，为用好红色资源、传承红色基因提供坚实法治保障。四是推动区域协调立法。认真贯彻落实总书记关于扎实推进长三角一体化发展重要指示精神和党中央决策部署，深化长三角一体化发展协同立法，沪苏浙人大同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的立法性决定，为示范区组织机构设置和运行夯实法治基础。沪苏浙皖人大还共同签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法协同的协议》；前不久，还通过了《2021年对长三角地区人大常委会协作重点工作计划》，形成了立法协同、监督联动、代表互动、重大事项共同推进的良好格局，为探索区域协调立法提供了宝贵经验。
这次我们选择上海作为公证法执法检查的第一站，也是充分考虑上海公证法律服务在全国起步早、经验多、走在前列。今天上午，我们检查组专门到徐汇公证处、东方公证处，实地考察公证工作开展情况，并就地召开座谈会。下午，又听了大家介绍和发言。我总的感受是，上海市公证工作紧紧围绕党和国家工作大局，大力拓展和规范公证法律服务，工作事业持续健康发展。上海市贯彻实施公证法亮点突出，效果明显，在推进公证体制机制改革、规范公证机构内部治理、公证事项创新发展、为民办实事等方面取得了显著成效。一是持续引导公证机构开拓新型业务领域，推动公证业务转型。2021年上半年公证办证量和公证收费分别同比增长了14.14%和38.45%。二是积极稳妥推进公证体制机制改革，激发公证工作活力。三是优化公证服务更好便民利企，深化公证行业“放管服”改革。推动公证行业“最多跑一次”和“一次都不跑”改革推进公证对接市“一网通办平台”，积极开展公益服务。四是严格落实执业监督职责，加强标准化建设，加强公证质量监管，规范行业发展。
综合全国人大监察司法委员会前期全国调研情况和大家今天座谈时反映的情况，我们感到，当前公证法实施以及公证工作中还存在一些需要高度重视的问题：一是公证体制机制改革如何进一步落实和深化。中央推行的三项配套改革，包括编制备案化管理、绩效工资总量核定、企业化财务管理在不少地方推进困难；一些地方依法调整公证机构设置的措施还没有完全落实到位。二是公证服务能力建设、公证员队伍建设包括公证员助理的定位及其建设，都需要进一步加强。部分公证机构人员配备不符合法律规定，优秀公证人员流失较多，公证队伍“进不来、留不住”问题突出，全国公证员数量和公证法实施时基本持平。三是公证机构核实权需要强化和落实。金融、知识产权业务和司法辅助事务等新领域以及发展中的网上公证、海外公证等既需要拓展，也需要规范。公证执业保障有待加强。四是监督管理需进一步强化，既存在“两结合”管理体制效能如何充分发挥的问题，又存在在强化对公证机构管理的同时，如何充分调动并切实保障公证机构的自主权的问题，也包括防止对两种不同体制公证机构的趋同化管理的问题。对公证机构、公证员存在监管不力现象，公证机构、公证员在执业活动中存在私自出具公证书或者故意做虚假公证等违法违规行为，一些犯罪分子利用公证等手段实施“套路贷”违法犯罪行为。
上海在党和国家工作全局中具有十分重要的地位，是改革开放的“重要窗口”，也是贯彻落实公证法的“重要窗口”。上海在公证工作和公证服务中遇到的问题更具有典型性，提出的意见和建议也更具有针对性和前瞻性。大家介绍的经验做法、提出的意见建议，执法检查组会认真梳理分析研究，及时向全国人大常委会汇报。
下面，结合大家的发言，我就深入贯彻实施公证法及做好这次执法检查工作，讲几点意见。
一、充分认识公证制度和公证服务在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共法律服务体系建设。党的十八届四中全会明确提出要建设完备的法律服务体系、推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调，要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。公证制度和公证服务的重要意义，主要体现在以下三个方面。(https://www.daowen.com)
一是推进公证服务均衡发展是践行党的根本宗旨的重要方面。全心全意为人民服务是党的根本宗旨。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民；明确要求要让人民群众切实感受到法律服务更加便捷。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话，再一次强调践行以人民为中心的发展思想。公证服务是维护人民群众合法权益、保障和改善民生的重要举措，关系千家万户，关系人民群众切身利益。推进公证服务体系建设，发展公证法律服务业，对于更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。
二是深化公证体制机制改革是全面深化改革的重要内容。2000年7月，国务院批准司法部关于深化公证工作改革的方案，我国的公证事业进入了深化改革和全面发展的新时期。近年来，为了适应经济社会发展，我国的公证制度牢牢把握社会公平正义价值追求，坚持以人民为中心的发展思想，优化事业体制公证机构运行机制，规范推进合作制公证机构建设发展，增强公证工作活力和创造力。党的十八届四中全会对发展公证法律服务业、发展公证员队伍等作出了重要部署。今年，中央深改委审议通过了《关于深化公证体制机制改革促进公证事业健康发展的意见》，明确了公证体制机制改革的目标要求。
三是做好公证工作是服务全面依法治国、促进社会治理现代化的重要举措。作为重要的预防性法律制度，公证充分发挥公证证明、保全证据、现场监督、赋予强制执行效力等制度特色和职能优势，全面介入到国家经济社会活动、民生领域和涉外民商事交往等各个方面，为服务经济社会发展、维护法律正确实施、预防化解矛盾纠纷、保障当事人合法权益作出了积极贡献。
二、明确目标任务，着力推动解决制约法律实施和公证制度发展的问题
公证法自2006年3月施行以来，全国人大常委会是首次开展执法检查。目的是要全面了解公证法的实施情况，紧紧围绕解决法律实施存在的主要问题，推动公证工作法治化、制度化水平全面提升。我们要落实好总书记要求，教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。同时，还要不断提高公证服务的供给总量、质量和效率，提高公证行业公信力，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
一是加强党对公证工作的全面领导，坚持公证服务公益属性。要通过执法检查，进一步推动公证行业树牢以人民为中心的发展思想，深化公证服务供给侧结构性改革，把满足人民群众公证法律服务需求放在第一位，坚持发展公证公益服务，保障特殊群体服务需求，切实防止公证逐利倾向。二是统筹推进公证体制机制改革和公证法贯彻实施，充分发挥公证职能作用。刚才大家在发言中谈到，当前公证法实施和公证工作中还存在改革措施落实不到位、公证服务资源不均衡、公证服务能力不足、规章制度不健全等问题，这次执法检查，就是要着力推动解决法律实施和公证工作中存在的突出问题，进一步深化公证体制机制改革，促进公证事业发展。三是适应新形势新要求，推动完善公证法律制度和配套规定。刚才也有同志提出，公证法制定的时间较早，有些规定较为原则，有些规定已不适应实践发展。根据我们前期调研和今天大家提出的意见建议，我感到，各方面对完善公证法的意见建议主要集中在：公证的属性、公证机构组织形式及性质；法定公证事项的缺位；公证的审查标准，实质审查还是形式审查；核实权还是调查权；办证方式；公证队伍建设及执业保障；公证员权力与义务的对等性；公证员任职年龄和实习期限如何与其他法律职业共同体保持一致；公证执业区域，公证收费，以及不同体制并存下的不当竞争与无序竞争；行业监管的法律地位；公证责任；对公证活动的法律监督，包括对公证的非诉执行活动的监督，等等。同时，民法典的实施和互联网时代，也都对公证发展提出了新要求。希望我们大家共同努力，通过这次执法检查，摸清现行法律在哪些方面需要完善，有针对性地提出修改完善法律的建议。
三、增强法治意识，认真履行好贯彻落实公证法的法律责任
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要紧紧围绕全面依法治国对公证服务的新要求，推动公证法正确有效实施。
要压紧压实政府责任，推动法律有效贯彻实施。各级政府和有关部门要进一步增强法治意识，依法履行职责，形成工作合力，在全面推动法律制度有效落实的同时，不断推进公证法相关制度措施和改革举措落实到位。各级政府及有关部门、单位要主动对照法律规定，在制度建设及制度落实上找差距。已经建立相关制度的，要进一步提升制度执行力，通过推进配套制度建设确保公证法各项规定落到实处。
要充分发挥人大监督作用，提高公证工作法治化水平。栗战书委员长反复强调，人大执法检查，一定要从准确把握执法检查的定位和目的、紧扣法律规定开展检查、坚持问题导向、抓好督促落实等方面做好工作，增强监督实效。我们要认真贯彻这一要求，坚持问题导向、结果导向相统一，在全面了解公证法实施情况的基础上，找准影响法律实施的关键问题，进一步加强法律实施薄弱环节建设，补短板、强弱项，切实推动公证工作法治化、制度化水平全面提升。
最后，我代表执法检查组全体同志，再次感谢上海市委、市人大、市政府及各有关方面对这次执法检查提供的支持和帮助。衷心祝愿上海公证工作和公证改革在新时代成为全国的“开路先锋、示范引领、突破攻坚”，并衷心祝愿上海在上海市委的领导下，按照总书记要求，在建设“五个中心”，推进浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区上不断取得新成就，谱写全面建设社会主义现代化国家的上海新篇章！