监督文本的构建：恢复期（1978～1984）
从1978年开始逐渐恢复了人大监督司法的传统方式，例如任免干部、听取报告等。然而，仅强调恢复并不足以反映当时的时代特征，人大监督司法有了“制度层面”上的重大突破，基本奠定了今后人大监督司法的广度和深度。我们可以通过梳理宪法修改的内容来归纳这种变化。
（一）1978年宪法以及1979年修改宪法
1978年《宪法》第20条明确了“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，改变了1975年宪法“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”的表述，党政分开成为当时改革的一条主线，这为人大监督司法留下空间。
1978年宪法从规范文本层面全面恢复了人大对司法的监督权[25]，在监督方式和手段上有了新的发展。
第一，规定了听取、审议司法机关工作报告的监督方式。《宪法》第42条第3款、第43条第3款规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院、地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。可见，人大监督司法在此问题上有了重大变化，改变了长期以来地方检察院不受同级监督的体制，明确了地方人大对同级检察院的监督权。其背景是，1978年宪法恢复了检察机关，取消了1975年宪法将检察职权交由公安机关行使的规定，改变了1954年检察机关垂直领导体制，明确了地方各级人民检察院向本级人民代表大会负责的体制。
第二，任免、罢免权。《宪法》第25条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：任免最高人民法院副院长和最高人民检察院副检察长。《宪法》第23条规定，全国人民代表大会有权罢免国务院组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。《宪法》第36条第3款规定，县和县以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长[26]。值得注意的是，与1954年宪法相比，其缩小了人大常委会任免司法官的范围。
第三，修改了1954年宪法的质问权，将其拓展到人大对司法机关的质询权，确立了一种新的监督形式。《宪法》第28条规定全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。第36条第4款规定地方各级人民代表大会代表有权向本级革命委员会、人民法院、人民检察院和革命委员会所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。
但是，1978宪法、1979年修改后的宪法[27]都没有关于组织特定问题委员会的规定。
1979年，痛定思痛，决定成立地方人大常委会，加强新中国民主建设[28]。长期以来，我国没有地方人大常委会，直到1975年才将地方革委会作为人大的常设机构。1978年宪法取消了1975年宪法中各级革命委员会作为人大常设机关的规定，其只作为各地的行政机关，各级人大不设常设机关。实践证明，地方人大不设常设机关会导致许多问题不好解决，不利于人民代表大会对检察机关、审判机关的工作实行监督。[29]1979年修改了1978年宪法，在第35条中增加如下一款作为第4款：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。地方人大常委会的设立，“改变了地方各级人民委员会既是权力机关的执行机关，又行使权力机关常设机关的职权，自己监督自己，自己对自己负责，缺乏经常的有效的监督这种不合理的情况”[30]。此后，在各级人大成立人大常委会后，人大监督司法的日常化才有了展开的空间，“人大监督由全国性事务延伸到基层，由一年一度的会议监督扩展到经常性监督的新格局，取得了我国人大监督制度法律保障的重要进展”[31]。
同时，为了让人大常委会行使好监督权，1979年修改后的宪法规定常委会组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务。这样，部分常委会委员成为专职人员，能够集中精力把人大常委会的工作做好，也有利于对司法机关的监督。
（二）1982年宪法
1982年宪法肯定了人大对司法机关的监督权，如《宪法》第3条第3款规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《宪法》第67条规定，全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院和最高人民检察院的工作。《宪法》第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。但是在监督方式上发生了非常大的变化。
第一，肯定了人大对高级司法官的任免、罢免权，任免的范围恢复到1954年宪法的范围。《宪法》第63条规定，全国人民代表大会有权罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。第101条规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。第67条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：“……⑪根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；⑫根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。”第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员，依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免。[32](https://www.daowen.com)
第二，恢复了1954年宪法中“特定问题的调查委员会”[33]。《宪法》第71条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。
第三，删除了1978年宪法中人大对司法机关的质询权，恢复到1954年宪法的状态。《宪法》第73条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。
第四，没有规定听取审议司法机关工作报告的职权。《宪法》第128条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。
然而，令人奇怪的是，1982年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定了县级以上的地方各级人民代表大会行使“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”的职权。此后该法虽然历经多次修改，但该内容一直被保留下来。同时，1983年修改《人民法院组织法》时也保留了1979年该组织法的规定，其第17条第1款规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”人民法院组织法后虽历次修改却一直保留了该法律条文。人民检察院组织法也有几乎一样的法律条文，一样的法律修改情形。1989年《全国人民代表大会议事规则》第30条规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。可见，我国两院向人大报告工作的制度，虽然没有宪法依据，但有充分的法律依据。
与1978年宪法相比，1982年宪法中关于人大监督司法的方式全面回缩。有学者对比1978年宪法和1982年宪法后认为，“现行人大与法院、检察院关系体制反映的是1978年宪法里人大对司法进行超限度监控的规定和精神，没有反映出1982年宪法即现行宪法区别对待行政机关与审判机关、检察机关，相对于行政机关而言给予审判机关和检察机关更多独立行使职权的保障的精神。”[34]
整体而言，此一时期我国主要完善了人大监督司法的相应法律制度，特别是从宪法上肯定了人大对司法的监督及其相应的监督形式。实践中，每年“两会”上，人大都要听取、审议两院工作报告，任免两院工作人员也已经成为制度化的监督方式。同时，一些新型的监督方式也在实践中萌芽。特别是，1982年后监督工作有所强化，有学者肯定了1982年以来人大对司法的监督工作，“监督工作受到普遍重视，人民代表大会对政府、法院、检察院的监督工作在逐步加强，各级人民代表大会在探索如何加强监督工作方面已取得一些好经验，并通过监督纠正了一些违法行为”。[35]
实际上，人大监督司法在文本与实践上的上述发展，离不开党中央的支持。拨乱反正后，党中央认识到党政不分的恶果，意识到人大建设的重要性，所进行的一系列改革为人大监督司法留下空间。一方面，20世纪80年代以前，党委审批案件是我国长期存在的对司法工作的领导方式。但是，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》更进一步阐明了如何正确处理党的领导与司法工作的关系问题，提出：
“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，首先就是损害党的领导和党的威信。党委与司法机关各有专责，不能相互代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。”“各级党政领导人，不论职务高低、权力大小，都不得以言代法，把个人意见当作法律，强令别人执行。如果发生这种情况，任何人都有权予以抵制、揭发和控告检举。”[36]
这样就从政治上废除了党委审批案件的做法。但党委审批案件的做法在实践中并没有被立即杜绝，而是在持续了相当长的一段时间后才最终走向终结。“如在80年代中期以前，党委直接审批案件还非常普遍。80年代中期以后，党委除重大案件或某些政治案件外，基本上不审批案件。”[37]党委不审批案件，这为人大后来广泛开展的个案监督留下了充分的空间。可以认为，正是党委审批案件制度的终止，才使人大得以选择案件监督作为监督司法机关的重要方式和突破口。
另一方面，党中央积极推动人大建设。1981年4月，中共中央发出了有关地方人大常委会建设和工作的第一个文件，推动了创建时期地方人大常委会的建设。1984年，中共中央又连续发出了两个关于加强人大工作的文件，要求各级党委加强对人大常委会的领导，支持人大常委会依法行使职权。1986年7月，中共中央又发出了《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，明确指出：
各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会及其常务委员会依法行使职权。各级人民代表大会及其常务委员会作出政策性的决议、决定，党内事前要经过同级党委原则批准，经过人大及其常委会通过后，党组织和党员必须严格遵守，坚决执行。如有不同看法可以保留意见，可以按组织原则向上反映，但不能拒不执行。
尽管如此，此时人大监督司法的工作仍是“薄弱环节”，没有充分展开。比如，有学者认为，20世纪80年代中期以前，人们对人大行使监督权的重要性认识仍存在较大的误区。一方面，人们忌谈监督，怕一谈监督就会被别人看成“挑刺”、“找麻烦”；另一方面，“一府两院”的组成人员也对之存在严重的抵触情绪，认为人大监督是“多此一举”，是“鸡蛋里面挑骨头”。一句话，在人大重建之后相当长的一段时间里，面对各种抵触情绪，人大主观上不提监督，客观上更不去监督，其监督职能的履行情况可想而知。[38]1987年，全国人大常委会办公厅研究室编写的《全国人大及其常委会大事记》中总结工作中的问题时提到，“监督工作仍然是一个薄弱环节，人民群众和人大代表不断对此提出批评。如何切实加强人大的监督职能，是一个需要认真研究解决的问题”。[39]其内在原因在于：其一，此时的人大以立法为中心，监督司法工作并不是其主要任务。据笔者查阅相关工作报告，1985年以前的全国人大常委会报告中基本没有提到监督司法机关的内容，1985年以前的法院、检察院工作报告也很少提人大监督司法。其二，1985年之前，人大监督的对象主要是政府，而非司法机关，所以人大监督司法的力度十分有限。也有学者持类似观点，“十一届三中全会后，尽管人大监督工作加强了，但在20世纪80年代，基本上以监督政府工作为主”。[40]