从文本走向实践：逐渐膨胀期（1985[41]～2006）
1985年之后，人大监督司法开始从文本走向实践，这是一个逐渐发展、扩张的过程。特别是，1998年，李鹏在九届全国人大常委会二次会议上强调，今后全国人大常委会要把监督工作放在重要的位置，加大监督力度，完善监督方式，特别是要增强监督实效[42]。此后，全国各省级人大常委会在安排全年工作时，都无一例外地突出了监督工作，并制定了提高监督实效的具体方案。[43]人大不断推进监督司法的力度，听取专项工作报告、执法检查、个案监督、述职评议等监督方式获得了进一步的发展，质询、特定问题调查等方式获得了一定程度的运用，出现了不通过法院工作报告的事件，监督力度在不断强化。但监督司法仍是一个方兴未艾的事业，监督过程中也出现了较多的问题，特别是忽视了对依法公正独立行使司法权的保障。
1.听取审议工作报告仍然是一种常规的监督形式，但力度明显加强。
第一，随着反对票的出现及增加，对司法机关形成了较大的政治压力。1990年在七届全国人大三次会议上首次使用了电子表决器。根据中新社2010年的报道称，在省一级，全国除台湾省外的31个省、自治区、直辖市人民代表大会会议中，仅有7个尚未使用电子表决器。电子表决器的推广使反对票票数增多，导致“两高”报告的通过率很低，反对票居高不下，工作报告面临无法通过的风险。[44]1997年八届全国人大五次会议表决最高检报告时，反对票加弃权票最多，高达1099票，占40.4%。[45]司法机关的工作报告也出现了未通过事件，比如2001年的沈阳十二届人大四次会议未通过市中级人民法院工作报告，是我国人大历史上“未通过”案例的“标志性事件”。此后，2007年湖南省衡阳市人大否决了市中级法院工作报告。
以前形式化的年度审议工作报告的监督效果焕然一新。为了减少反对票，两院不得不严格内部管理，完善执法制度，努力解决人大代表提出的意见和批评，主动地接受人大监督，甚至在法院、检察院系统开展集中教育整顿工作。比如：
1998年2月10日，最高人民法院召开电话会议，要求各级人民法院有针对性地开展集中教育整顿工作。4月15日和7月2日，又两次召开高级人民法院院长座谈会，对集中教育整顿进一步作出部署。9月14日～16日，九届全国人大内务司法委员会召开第五次会议，听取并审议了“两高”关于集中教育整顿工作的汇报。会后，最高人民法院及时进行研究，并于9月25日召开全国法院电视电话会议，传达李鹏委员长的重要讲话，对集中教育整顿工作进一步提出要求，针对少数法院集中教育整顿走过场的情况，提出要“回头看”，坚决进行补课，务求取得实效。[46]
第二，开创了听取专项工作报告的新监督形式。人大听取、审议司法机关工作报告只能一年一次，由于开会时间紧张，审议工作难度较大，难以有效监督，于是人大常委会逐渐发展出听取专项工作报告这种新监督方式。其主要由人大常委会的组成人员而不是人大代表来听取和审议司法机关的专项工作报告，提出建议并由司法机关落实。1985年，全国人大常委会听取了最高人民法院院长郑天翔、最高人民检察院检察长杨易辰《关于打击严重经济犯罪活动的报告》，此后听取司法机关专项工作报告也成为一种重要的监督司法手段，最近十余年几乎每年全国人大常委会都要各听取最高检、最高法一个专项工作报告。
第三，在听取、审议工作报告之后，提出具体的要求。1984～1987年，全国人大审议之后所作决议，一般只是对司法机关一年来的工作是否满意的表态。1988～1998年全国人大审议之后所作的决议只是是否批准该工作报告。但是，1999年开始，全国人大的审议决议一改简单、形式化的现象，在决议中充分肯定司法机关部分工作，同时也会指出其工作中的不足，并提出具体要求。这种决议形式一直延续到现在。比如，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议审议通过《最高人民法院工作报告》时指出：
会议认为，一年来，最高人民法院认真贯彻第九届全国人民代表大会第一次会议精神，履行宪法和法律赋予的职责，大力加强审判工作，为改革开放和社会主义现代化建设，为维护社会稳定，做了大量工作，法院工作取得了新的进展。法院队伍开展集中教育整顿，思想重视，措施有力，认真听取人大代表和群众的意见，取得了比较明显的成效。报告对最高人民法院一年工作的总结是符合实际的。会议决定批准这个报告。
会议指出，加强司法队伍建设，是一项长期的任务。最高人民法院要狠抓法院队伍建设，继续清除司法队伍中的腐败现象。要严格执行法律，进一步提高审判工作质量和效率，确保司法公正。要继续努力推进司法改革，完善审判工作的各项制度，发挥人民法院在依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。
2.执法检查成为监督司法的主要监督手段。20世纪80年代中后期，全国各地人大常委会陆续提出并开展了针对法律实施情况进行的执法检查，创造了人大法律监督的一种崭新形式。[47]1991年开始，万里任全国人大委员长期间非常强调对法律实施情况的检查监督，全国人大常委会于1992年开始执法检查工作。1993年，全国人大常委会制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，标志着各级人大常委会执法检查工作正式走上规范化和法制化轨道。[48]1997年，八届人大五次会议还听取和审议了布赫副委员长作出的关于检查农业法实施情况的报告，这是全国人民代表大会会议第一次听取和审议执法检查报告。[49]执法检查随之成为监督司法的一种重要监督手段，全国人大常委会不仅开展了刑事诉讼法、律师法、法官法、检察官法实施情况等专门针对司法机关的执法检查，还有许多涉及司法机关的执法检查，如社会综合治理的决定、未成年人保护法等。地方各级人大每年也要组织几次执法检查，作为人大监督的“重头戏”。通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法工作。[50]以至于，2001年全国人大常委会报告指出，“听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，开展执法检查，是常委会当前开展监督工作的两种主要的、基本的方式”。目前，其已成为上至全国人大常委会，下至县级人大常委会，普遍采用的监督法律实施的主要形式。
3.质询与特定问题调查委员会从文本开始走向实践。全国人大议事规则（1987）、代表法（1993）授权人大及其常委会可对司法机关进行质询，并规定了详细的程序。之后，质询司法机关有了零星的案例，比如在1987年3月陕西省第六届人大五次会议上，代表提出了三件质询案，其中包括“关于省检察院处理‘咸阳市秦都道哨卡’一案中有法不依问题”的质询案、“关于陈强等7人流氓团伙”的质询案。[51]在全国产生重大影响的是1996年四川省高级人民法院接受该省40名省人大代表的质询事件。尽管如此，对司法机关质询的案例仍然非常少见，很难说其是一种常规的监督措施。
1949年至今，全国人大及其常委会尚未成立过“特定问题调查委员会”，能从新闻媒体报道中找到的地方各级人大及其常委会的特定问题调查也不太多见，但在80年代、90年代都有零星的特定问题调查的实践。真正引起关注的是在2003年。2003年，辽宁省兴城市人大常委会成立红崖子粮库执行案件特定问题调查委员会，并根据自己的调查结果，“责成”兴城市法院撤销原裁定。兴城市人大常委会责成法院撤销这一执行裁定的决议，由于牵涉是否“越位”监督法院等敏感问题，引起了激烈的争论。[52]
总的来说，无论是质询案还是特定问题调查都相对较少，基本上处于“休眠状态”。
4.主动行使撤职、罢免权。对于人大任命的司法人员违法违纪的，人大及其常委会依法可以行使撤职、罢免权，这是人大监督司法的一种常见表现方式。该监督方式一般在党委作出决策之后履行手续，但是司法实践中出现了主动行使该权力的现象。比如1988年陕西省六届人大六次会议上86位人大代表提出《罢免冀玉锁陕西省人民检察院检察长职务案》[53]。但总的来说，人大积极调查，行使撤职、罢免权的案例仍相对较小，但比质询、特定问题调查适用得频繁。
5.建立错案责任追究制。20世纪90年代初，司法不公、司法腐败成为最严重的社会问题，人大试图加强对司法机关的监督。早在80年代末期，一些法院开始在内部实行“错案责任追究制”，之后为了解决司法腐败问题，各地人大将之吸纳为人大监督公、检、法的一种方式。陕西、河北、黑龙江、江西、河南等省的一些地方人大纷纷建立错案责任追究制度。[54]1997年，江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会的报告中提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设”。[55]随之，1998年全国人大常委会报告中提出，“重视总结和交流地方人大开展监督工作的经验和做法，督促有关部门建立执法责任制和错案责任追究制”。1998年，最高人民法院分别发布了《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，最高人民检察院制定了《人民检察院错案责任追究条例（试行）》，将错案追究作为一项正式制度确立下来，并在全国各级司法机关全面推行。此举试图通过督促司法机关内部的错案责任追究，强化对司法行为的事后追责，以达到人大监督司法的目的。此后，其成为高悬的“达摩克利斯之剑”，也经常可以看到司法官因为错案而被追究责任。
6.以个案监督介入司法权行使的核心范围。人大监督的强化首当其冲的是案件的监督，因为人大监督的强化有一个重要的社会背景，即司法不公、司法腐败的逐步恶化，而民众的法律意识也随着“依法办事”理念的倡导而大为觉醒，许多案件当事人不满意司法机关对案件的处理，以信访、上访的方式要求人大“主持公道”。为了回应民众的需求，人大逐步介入，“监督力度”逐步加强，以至于一些地方通过直接给出处理意见来“代替”司法机关处理案件。为了规范地方做法，1990年全国人大常委会报告中首次提到了个案监督，并对个案监督提出初步规范意见：“人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件。如对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”在全国人大支持下，全国各地都广泛开展了个案监督工作，其成功的监督案例经常见诸报端。但是，个案监督一直面临着损害司法独立的质疑。1999年，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）》的议案，该议案由于争议较大而成为废案，此后个案监督变得更加谨慎。个案监督也成为监督法制定过程中的争议焦点。(https://www.daowen.com)
7.以工作评议、述职评议进行常规化监督。早在1982年，黑龙江启源县就开始组织人大代表评议“一府两院”干部，随后上海、辽宁和河南等地的部分人大也开展了此项工作。特别是河南省舞钢市人大常委会组织代表评议政府工作，曾被《中国法制报》列为1986年度人大工作的十大进展之一。尽管如此，它只是处于自发状态，直到1992年彭冲副委员长在人大制度研究和宣传工作座谈会上讲话后，代表评议工作才成为人大代表监督“一府两院”工作的一种方式并在全国推广开来。[56]比如，广东省自1992年开展人大代表评议司法工作以来，四年进四大步：1992年在每市抓一个试点，1993年抓13个县级司法机关评议工作，1994年进行市级机关评议试点，1995年在全省范围铺开。[57]再如，陕西省的干部述职评议工作开始于1994年。1995年初，省八届人大三次会议提出，要在全省县以上人大常委会普遍开展对政府组成人员及“两院”负责人的述职评议工作。1995年6月，省八届人大常委会第十三次会议制定了《陕西省县级以上人大及其常委会选举任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员述职办法》，对述职评议活动进行了规范。截至2003年底，陕西省八届、九届、十届人大常委会对79位“一府两院”组成人员进行述职评议。[58]1995年的全国人大常委会工作报告中首次公开肯定了述职评议：
近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法。许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，有的地方人大对国家权力机关选举和任命的国家工作人员开展述职评议，取得了较好的效果。应当不断总结经验，在实践中进一步完善，使监督工作更富有成效。
由于该监督方式在实践中尚不成熟，且与党管干部原则有所冲突，在监督法的起草过程中面临较大争议，最终未能写入2006年《监督法》，但之前各地人大进行了充分的实践，是当时人大监督司法的重要形式。
可见，在此时期，人大监督司法呈现创新化、地方化、多样化的特征，人大监督司法获得较大的发展，传统的审议工作报告有了实质性的进步，又产生了许多新型的监督方式，比如个案监督、述职评议、执法检查、错案责任追究等，在司法实践中对规范司法行为发挥了重要作用。客观地说，此时的人大监督从方法方式上全面介入了法院、检察院的司法权行使过程以及司法制度层面，也取得了一定的成效，与80年代之前相比，我国人大监督司法面貌焕然一新，现代化的监督司法制度基本建立。
值得特别强调的是，我国人大对司法机关的监督有一个非常显著的特点——“立法未动、地方先行”，地方实践引导中央立法。其一，因为我国幅员辽阔，各地差异较大，为了兼顾地方灵活性，而赋予了地方立法权，地方性实践有展开的空间。其二，由于对人大、政府、司法机关具体关系的争议，我国监督法的制定过程十分坎坷，一直未形成全国性的规范。其三，我国许多地方政府高级官员在退休并成为人大主任后，“不甘寂寞”，可利用其在位时的影响力，开展司法监督，且并不像全国人大一样受全国瞩目而不能“轻举妄动”。其四，我国县级人大没有立法权，其可以将多余的精力用于人大监督司法工作，这样也能显示其地位。
同时，监督实效不足，司法腐败、司法不公仍是当时的重要问题。直到90年代末，地方人大普遍存在监督不力、监督效果不明显的状况。社会上把人大监督状况描述为监督“疲软”，认为人大监督是“浅得深不得”、“软得硬不得”，是“扎扎实实走过场”，“认认真真搞形式”。总的来看，人大监督是“软”监督多，“刚性”监督少，监督的权威和力度不够。[59]
人大监督司法获得较大发展的原因在于：
1.党政分开。邓小平“文革”结束后再次复出，大声疾呼“党政分开”。党政分开是指政党系统与国家政权系统的分开，不仅包括执政党与政府的分开，还包括与国家权力机关、司法机关的分开。根据邓小平的指示精神，1987年召开的中共十三大政治报告提出了实行党政分开的若干具体设想：“党的领导是政治领导，即把握政治方向、提出决策建议和向国家政权机关推荐重要干部。应当改革党的领导制度，划清党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”[60]党政分开使人大监督司法机关不至于受到政治上的诘难。
蔡定剑认为，人大制度发展的主要原因之一在于，提出改善党的领导，实行党政分开，同时强调党必须在宪法和法律的范围内活动。党的领导是人大制度建设的关键，人民代表大会制度的加强和人民代表大会作用的发挥在于党的正确领导。党的十二大、党章和1982年宪法确立党必须在宪法和法律内活动，1987年党的十三大提出了以党政分开为主要内容的政治体制改革方针，为人民代表大会制度的建设和发展提供了有力保障和支持。[61]
2.严重的司法腐败。人大监督司法的强化与司法行为呈现出的时代特征分不开。随着计划经济向市场经济转轨，司法机关在规范社会行为中发挥着越来越大的作用，同时，也带来了严重的司法腐败问题。严重的司法腐败助推了人大对司法机关的监督。大量案件上的处理不公导致群众产生了很大的不满，出于“申冤”而向人大告状，每年人大都要受理大量的信访，许多人大代表也对司法工作不满，致使人大积极、主动地介入对司法机关的监督。1998年5月27日，李鹏在工作日记中写道，目前司法不公问题比较突出，人民群众有意见。八届全国人大对高法、高检的赞成票逐年减少，九届全国人大一次会议对高检的赞成票也只刚过半数。如何对公检法实施监督，是一个没有解决的问题。[62]1999年的一则报道反映出加强监督的原因：“近年来，司法工作中存在的执法不公、越权办案等各种司法腐败现象比较突出，广大人民群众反映强烈，对人大监督解决司法工作中的重大违法案件寄予了厚望，要求人大及其常委会加强对司法工作的监督。”[63]
3.监督辅助机构的设立。1988年第七届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大内务司法委员会，其作为人民代表大会的常设工作机构，按照人大常委会的要求，为人大常委会的监督做服务工作。专门委员会的成立有力地推动了人大监督司法工作。
4.中共中央对人大监督工作的重视和全国人大常委会的积极推动。党中央对人大监督工作的重视也是人大监督司法得以发展的重要原因。党的十一届三中全会以来，监督工作一直是人大工作的一个薄弱环节。在1985年3月召开的六届全国人大常委会第十次会议和紧接着召开的六届全国人大三次会议上，许多代表对全国人大常委会的监督工作提出了批评。1985年9月，时任中共中央总书记的胡耀邦在全国人大常委会办公厅研究室反映地方人大开展监督等工作困难重重的材料上作了批示，准备由中央发个文件。[64]根据委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅组织力量，在陈丕显、黄华副委员长的主持下，对人大监督问题进行了专题的调查研究，在总结各级人大开展监督工作经验的基础上，提出了加强人大监督工作的初步意见。但由于种种原因，上述文件都没有出台。[65]
1990年3月，中国共产党第十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中指出，“要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度”，“党要加强在人民代表大会中的工作，进一步发挥人大作为权力机关的作用，加强人大及其常委会的立法和监督职能”。1992年10月的中共第十四次全国代表大会再次提出加强人民代表大会及其常委会的立法和监督职能，更好地发挥人民代表的作用。这是党中央以正式决定的形式对人大监督工作提出的一项明确要求。同月，时任中共中央总书记的江泽民在全国人大、政协会议期间的重要讲话中指出，在我们国家的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责。自此，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项重点工作列入年度工作要点。[66]在地方党委的支持下，广东人大代表积极行使监督职能，2000年4月广州人民代表大会上的人大代表连续8场询问会让人热血沸腾，产生了广受好评的“广东现象”[67]。2005年中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知，同年，为积极配合人大监督司法工作，最高人民法院颁布了《关于人民法院办理全国人大代表关注案件的暂行规定》。
5.司机机关的积极配合。司法机关也意识到严重的司法不公、司法腐败对司法工作的破坏，作为“半政治家”的院长、检察长们也致力于消除司法不公，对人大监督采取积极配合的态度，最高人民法院、最高人民检察院提出了“主动接受”监督的口号。1994年最高人民检察院在《关于印发〈关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定〉的通知》中要求“各级检察机关要增强自觉接受人民代表大会及其常务委员会监督意识，牢固树立尊重国家权力机关和人大代表的观念，正确处理依法独立行使检察权与接受国家权力机关监督的关系，自觉地把检察工作置于国家权力机关的监督之下”。1998年最高人民法院《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》中指出：
人民法院接受人民代表大会及其常务委员会的监督，是宪法和法律确立的一项重要制度，是依法独立公正行使审判权的根本保证。各级人民法院应当深刻认识接受人大及其常委会监督的重要意义，采取多种形式，开辟多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，严格依法办事，维护司法公正，完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务。
该意见明确规定了主动加强与人大及其常委会和人大代表的日常联系制度；邀请人大代表检查评议法院工作制度；征求人大代表对法院工作的意见制度；定期向人大代表通报法院重大事项的制度；聘请人大代表担任执法监督员和特邀咨询员制度；在最高人民法院和地方各级人民法院建立了全国人大代表联络室，指定专人办理全国人民代表的联络事项；等等。[68]
6.监督规范的制定。1990年3月，中国共产党第十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出：“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。”为完善我国人大监督制度，加强人大监督工作，全国人大常委会先后于1993年、1999年和2000年制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》，实施效果明显。监督法从1986年开始酝酿，前后历时20年，虽然直到2006年8月27日才由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，但其立法理念为人大监督司法的实践提供了重要的理念支撑。同时，各地制定了大量的地方性监督规范[69]，为人大监督司法提供了重要的法律规范。