人大监督司法的强化

人大监督司法应当强化还是弱化，是我国人大监督司法制度改革中最大的抉择。从全国人大常委会的工作报告来看，人大的官方态度是要不断加强对司法的监督，并以提高实效为目标。至少，在全国人大的眼中，监督制度一度被认为是人大常委会工作中的“薄弱环节”，必须强化监督，这种认识前后至少跨度为六届、七届、八届、九届、十届人大^[1]。至今，在人大常委会的工作报告中仍然认为人大监督是薄弱的，需要强调监督实效。对某县级人大的研究表明，听取审议工作存在明显的形式化现象，“一府两院”的报告没有认真审议，无论其质量怎样，都按程序“举举手、拍拍手”通过，闭会期间的监督活动多是走马观花、不问实效。对诸如听取审议工作报告、视察、执法检查、评议等常规监督手段都得到了广泛的运用，但是像质询、特定问题调查、撤职、罢免等能够更好地解决问题的刚性监督手段却很少使用。^[2]有学者评论道，目前人大监督司法的效能用“形式主义”、“表象主义”、“走过场”等语汇来描述，似不为过。^[3]这种观点，得到人大制度研究学者以及在人大工作的同志的普遍支持。20年前，有论者在总结建国40年来人大建设的基本经验时，指出监督工作仍然是人大工作的一个薄弱环节。人大及其常委会的监督，是代表人民的利益和意志进行的具有国家权威的监督，他是国家机制正常运转所不可缺少的，必须加强对宪法和法律实施的监督，加强对政府、法院、检察院的工作监督。^[4]当前，仍有学者认为“监督薄弱化已经成为长期性问题”，因此应当提高人大监督权的实效^[5]。有学者主张强化人大对司法的公共问责机制^[6]。有学者研究后得出结论，自20世纪末以来，人大的监督权已经逐渐加强，但其监督力度仍有待提高。^[7]针对监督法实施后人大监督司法有所弱化的现象，有学者批评，“当前一些地方人大对司法机关的监督存在弱化的趋势，对一些信访案件监督，也只是停留在转发一下信访件，不作深入跟踪落实，信访件有如‘泥牛入海’，杳无消息，工作收效甚微”。^[8]

相反，一些司法制度的研究学者主张弱化人大对司法的监督。其认为，中国的司法体制外对司法的监督比任何一个国家都要多，甚至是太多、太滥，使法官失去了独立审判的权力，也使法官失去了作为法官的荣誉感与职业道德感、责任感，加速了法官的堕落。同时，权力干预司法的结果是更多的权力参加司法腐败的盛宴。^[9]由于立法机关对司法机关进行监督往往会带来负面作用，^[10]因此应当加强司法体制内的制约，而不是人大监督等体制外监督。还有学者认为，司法受制约主要是指司法权受制于各种诉讼制度的制约，而不是受制于立法权与行政权，否则，就会与司法独立的本质基本上背离。^[11]据此，该学者主张强化社会力量对司法的监督，弱化人大对司法的监督，人大对司法的监督方式只保留三项：听取审议工作报告、全国人大设置弹劾委员会对法官行使弹劾权、全国人大及其常委会对司法解释的合宪性与合法性审查。^[12]

这种观点夸大了我国人大监督司法对司法独立的影响。对于我国人大监督司法制度是否损害了司法的独立性，笔者设计了一道问题（问题3），从问卷调查的结果来看，来自人大的同志69%的人认为完全没有损害司法的独立性，甚至有21%的人认为增强了司法独立性。与此相反，检察院47.89%、法院47.15%的同志认为损害了部分案件的独立性。然而，司法机关内部对这个问题也有分歧，检察院31.87%、法院27.33%认为没有损害司法的独立性。但不超过6%的人选择严重损害司法独立性。这至少说明，调查对象对现有人大监督司法制度对司法独立的影响存在较大的认识分歧，但总体偏向于并未对司法独立造成严重损害。

问卷调查（问题2）表明，多数人（法官33.41%、检察官43.52%、人大44.55%）认为人大监督司法并未给司法公正带来大的变化，或者只是相对更加公正了些（法官26.64%、检察官32.08%、人大40.6%），少部分法官（30.93%）、检察官（20.48%）认为明显更加公正，只有接近10%的司法人员认为其反而导致了司法不公。可见，对于人大监督被调查对象基本都持赞同的态度。

调查问卷（问题15）表明，多数被调查对象（法官49.88%、检察官59.28%、人大94%）主张加强人大对司法机关的监督。持相反观点的司法官也有一定的比例（法官25.52%、检察官14.02%、人大3%），甚至有近10%的司法官主张废除人大监督司法。

针对我国人大监督体制的改革，有学者忧虑地发现，受司法独立话语的鼓动，我国目前正在强化司法的相对独立性，同时，人们面对司法不公和司法腐败的第一反应就是要加强对司法的监督。于是，我国的司法改革在主张司法独立与加强对司法的监督的两个相反方向上同时用力。^[13]类似的观点认为，人大监督的权威性使人们对之在反司法腐败中的作用寄予厚望，但是司法独立与强化监督之间存在的尚未解决的内在矛盾也遏制着人大监督权能充实的步伐。^[14]问卷调查（问题14）也反映出这种认识分歧。对于司法腐败的防治，70%来自人大的同志主张强化人大监督司法，但是司法机关对此存在较大分歧，有32.35%的法官、40.06%的检察官主张加强人大监督司法，当更多的法官（53.62%）、检察官（50%）主张强化司法独立，防止司法腐败时20%左右的被调查对象选择应当加强其他监督而不是人大监督。(https://www.daowen.com)

这种观点发现了我国司法改革中的一些问题，但是其将强化监督与司法独立对立起来的观点是值得商榷的，如前所述，人大监督司法正是要在司法独立与司法责任之间寻求平衡，因此，可以通过转换监督方向，同时强化监督和责任与司法独立来取得新的平衡。

在所有的法律体系中，司法独立和司法责任是有冲突的，必须在这两者中找到平衡。考虑到中国的现状，为了避免过度地损害司法独立，也为了减少监督的负面影响，监督应该是有限的，但应该更有效。

笔者认为，在我国现有政治背景、司法现状下，仅强调司法独立不可能实现司法公正，也不可能满足政治需要与群众需求。司法责任与司法独立是一个硬币的两面，只有在司法能承担责任的情况下，才有司法独立的可能，否则不过是司法专横，将导致更严重的司法腐败。有学者可能认为，我国如此严重的司法腐败不是因为司法监督不足，恰恰因为外部监督导致司法独立的失败，恶化了司法腐败。笔者完全不同意这种观点，没有另一种权力的支持，权利永远无法对抗权力，权利制约权力实质上仍然是权力之间的制约。新闻媒体的有效监督并不在于其揭露了司法腐败就必然触动内部惩戒，更在于其会引起外部力量的介入，而不得不纠正腐败行为。所以，要加强权力对司法的制约。

一种已经出现严重腐败迹象的权力，不可能通过内部机制加以转变，只有通过外部力量，割掉毒瘤，注入抗生素，增加其抵抗能力才可能真正消除司法腐败。而严重的司法腐败恰恰是司法独立过程中的绊脚石，“在司法能力、腐败和地方保护主义的问题得到解决之前，司法独立和司法责任之间的天平会向监督的一边倾斜”。^[15]所以“中国独立司法的诞生必须要经历一场临盆的阵痛，但责任机制的先行可能是催生司法独立的最优策略”。^[16]而外部权力的监督是通过强化人大还是通过其他力量呢？显然，只有强化人大监督才符合我国宪法。问卷调查（问题1）表明，多数人（法官68.93%、检察官56.02%、人大29.59%）认为近年来人大监督司法的力度变得更强，但也有接近15%的司法人员谈到其一直感受不到监督，因此有必要进一步强化监督。

当然，只片面地主张强化人大监督而不注重规范人大监督也是不妥的。有学者归纳认为，当前学界对人大监督司法改革有两种迥然不同的看法：一种是规范说，主要存在于理论界和司法界，认为当前的主要倾向是人大监督偏多偏滥，在一定程度和范围上干扰了公安司法机关的正常工作，重点强调应规范人大的司法监督行为；一种是加强说，主要是地方各级人大和广大人民群众，认为人大监督和公安司法机关内部监督不力，是导致司法不公、司法腐败时有发生的重要原因，强烈要求加强人大司法监督。坚持在加强和改进的同时来规范和完善人大司法监督工作，比较符合当前的实际情况。^[17]“加强监督不是强化某一权力，使某项权力绝对化，而是使权力分工合理化，达到新的制约平衡。”^[18]人大对检察机关、审判机关既要加强监督，又要改善监督方式方法，努力为检察机关、审判机关依法独立行使职权创造良好的执法环境和有利条件。^[19]司法独立和人大监督是有冲突的，但又是相互依存的，必须在这两者之间找到平衡，这需要人大监督司法的转向。