2007年之后新型的“个案监督”：诉讼监督、案件汇报制度等
监督法实施之后，个案监督被认为被法所禁止，个案监督的案件急剧下降。全国人大代表、杭州市人大常委会副主任洪航勇代表发现，“现在人大对于个案的监督几乎没有”[153]，这也符合笔者调查发现的事实。笔者调查的所有地方人大都不再进行个案监督，尽管也会转办案件，但是都不再提具体的监督建议。然而，实践中却出现了不同于传统的个案监督，但属于以案件处理为对象的案件监督制度。
1.诉讼监督。近年来，全国各地省级人大积极推进检察机关的诉讼监督工作，这和中央与人大对该问题的重视分不开。时任北京市人民检察院检察长慕平认为，诉讼监督的工作情况处于人大监督之下，其成效也要受到人大监督的评价，诉讼监督作为介入全部诉讼流程的专业性监督，为党委领导和人大监督司法工作提供了专业途径和手段。人大通过加强对检察机关的法律监督来加强对司法机关的监督。[154]
当前，我国诉讼中执法不严、司法不公、知法犯法情况也较为突出，迫切要求加强对诉讼的监督。为此，胡锦涛总书记于2008年2月19日在与全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官的座谈会上指出，要“进一步规范司法行为，完善对司法权行使的监督机制，加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题”。同年10月，第十一届全国人大常委会第五次会议专门听取了最高检《关于加强刑事审判法律监督工作维护司法公正情况的报告》。同年底启动的第二轮司法体制和工作机制改革，把强化诉讼监督作为一个重点。尔后，全国有29个省级人大常委会相继通过了《加强人民检察院诉讼监督的决议》。[155]
人大所制定的这些地方性立法文件所采取的基本立法框架是：从检察机关方面而言，明确诉讼监督重点、监督渠道、监督方式和监督机制；就被监督机关而言，明确相应的责任和义务，以及加强检察机关的自身建设，加强政府、媒体甚至公民的支持和参与，加强人大监督力度。[156]从这些决议的内容来看，体现了人大对检察机关全面充实、加强、完善诉讼监督职能的充分支持。此外，人大还通过听取、审议各机关贯彻落实决议情况的专项工作报告的方式进一步推动诉讼监督工作。比如，江西省人大常委会通过作出决议、听取专项工作报告、开展决议执行情况的检查……2009～2011年连续3年将诉讼监督作为监督工作的重点内容，强化诉讼监督、维护司法公正。[157]
检察机关则充分利用此契机，争取人大及党委的支持，全力推进诉讼监督工作的开展。北京市人民检察院在个别区院实行重大诉讼监督事项向同级党委、人大报备制度。全市16个区县院主动配合同级人大常委会，因地制宜地选择主题推进工作，自2009年以来，先后向同级人大常委会报告诉讼监督专项工作43次。[158]人大强化诉讼监督的监督措施，使以前难于解决的制度性监督难题被一举突破，完善了相关司法制度。比如江西九江、鹰潭等市检察机关会同公安机关制定了捕后变更强制措施的操作细则，明确规定捕后变更强制措施应事先征求检察机关意见，有效避免了侦查机关随意变更强制措施现象的发生。[159]北京市人民检察院也有类似的做法，其协调市公安局会签下发《贯彻落实高检院、公安部〈关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）〉的通知》、《关于进一步加强人民检察院对看守所实施法律监督的意见》。[160]
因为检察机关的诉讼监督主要在于监督案件，而不是对司法体制的监督，人大推动的诉讼监督职能必然需要介入案件办理。2009年《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第91条规定，市人大常委会收到不服市高级人民法院、中级人民法院经过审判监督程序作出的判决、裁定的信访申诉，涉及问题重大，经有关专门委员会研究，认为确有进一步审查必要的，可以交由市人民检察院依法处理。市人民检察院应当书面回复处理结果。区县（自治县）人大常委会收到不服本级人民法院经过审判监督程序作出的判决、裁定的信访申诉，涉及问题重大，经主任会议研究，认为确有进一步审查必要的，可以交由本级人民检察院依法处理。本级人民检察院应当书面回复处理结果。对于该条，“法制委员会研究后认为该建议可行，既避免了人大常委会直接介入具体案件的审理，同时也可通过检察院的法律监督职能纠正一些错案，保护公民、法人的合法权益”。[161]“该条是对二次审议稿第93条信访处理规定的一种延伸，通过督促人民检察院依法行使法律监督职能，从而督促人民法院纠正可能存在错误的判决、裁定，而并非由人大常委会对涉及法院判决、裁定的申诉进行直接监督”。[162]实践中，2010年5月，根据北京市人大常委会的工作要求，北京市检察机关对84件司法程序终结后仍然信访不止的疑难案件逐一评查，旨在分析当事人涉法涉诉信访的原因，提出建设性意见。[163]再如，北京市检察机关针对某派出所因设施和工作疏漏导致犯罪嫌疑人受伤的事件发出检察建议。起初，公安分局认为犯罪嫌疑人受伤属于意外事件，其不应承担责任。检察机关向人大常委会报告后，人大常委会及时出面协调，最终公安分局进行了有效的整改。[164]对于支持检察机关诉讼监督的案件，人大首先要对实体结果进行判断[165]，于是，人大实际上介入了案件实体结果的处理。
事实上，人大推动诉讼监督正是为了化解个案监督被禁止之后，如何监督司法机关办理案件的难题。有学者敏锐地发现：“在不搞个案监督的前提下，人大监督要将司法监督与党加强对司法权监督制约的意志、与人民群众通过公正司法维护社会公平正义的要求、与司法体制内部制约机制结合起来。”[166]汤维建教授分析其原因认为，监督法没有授权人大常委会“个案监督”的权力，无法在具体层面对法院进行监督，而我国人民检察院拥有对诉讼活动进行法律监督的权力，人大又有监督人民检察院的法定权力，这两条原则结合在一起就是，人大监督检察院依法行使检察权，加强对司法机关诉讼活动的监督，促使司法机关依法行使审判权，最终推进司法公正。[167]中国人民大学法学院教授韩大元认为，北京市人大常委会这一举措试图改变传统的监督模式，尤其是个案监督的方式，对于推动人大监督从个案监督向制度监督发展，提高人大监督的规范性与实效性具有积极意义。[168]
笔者认为，这同样会带来人大间接介入案件处理的监督方式的合法性问题。特别是，当一些地方人大在推进诉讼监督过程中，过于强调督促检察机关纠正其试图纠正的个案时，则该制度可能异化为实质上的个案监督制度。比如，有学者认为，诉讼监督也处于人大司法监督之下，检察机关可以适时将重大监督事项向人大备案或报告，通过人大司法监督来督促监督意见的落实。[169]
再如，一些地方进行监督前置模式的改革。人大与检察院建立司法监督联席会议制度，对一段时期内的涉法涉诉信访案件，批转由检察院启动法律监督程序办理。人大常委会内务司法工委对批转检察院的涉法涉诉案件报送的备案材料进行审查并跟踪监督，综合运用人大监督的各种手段，确保涉法涉诉信访案件“案结事了”。[170]
但是，这种观点实质上是将检察机关的监督权视作人大实现监督职能的工具，而根本未顾及禁止个案监督所欲实现的国家机关之间的合理的职能分工。
2.人大代表听审制度。人大代表听审制度是在人大常委会的组织下，人大代表旁听人民法院审判，并发表建议的制度。该制度早在20世纪90年代就已经出现，1998年《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第8条规定，人民法院开庭审理重大案件和在当地有重大影响的案件时，可为人大代表、人大常委会委员旁听提供方便或事先邀请参加，其他一切案件公开审理的，人大代表、人大常委会委员均可参加旁听。庭审或者审判结束后还应认真听取参加旁听代表或者人大常委会委员的意见。
目前仍有许多地方的人大常委会在推动类似的工作。甘肃省高级人民法院连续多年主动邀请人大代表到法院参加旁听庭审。旁听案件的范围以人民法院公开审理、社会反响强烈、在当地有重大影响的大案、要案和人大代表关注的案件为主，每次庭审结束后，均邀请参加旁听的人大代表进行座谈，听取其对庭审的意见和建议。近三年来，全省法院共邀请人大代表旁听案件庭审600余场2000多人次。[171]有的地方还采用了“市区县联动”的组织方式。市人大常委会组成6个旁听评议组，各区县人大常委会同时组成19个旁听评议组，跨区县循环、随机旁听评议。[172]
然而，人大旁听审判并非仅仅限于“听”，而重在监督。为了体现监督，在旁听审判过程中，合议庭在作出判决前一般都征求人大代表的意见。比如，2009年6月，奎屯市法院在审理市农贸市场群体斗殴刑事案件中，由于案件涉及人数多，法院专门邀请参加旁听的人大代表座谈，在征求了人大代表的意见后，合议庭才作出判决。[173]2012年新野县人大常委会举行了“百案观摩专项活动”，组织人大代表观摩庭审，在监督效果、监督经验被大加赞扬的一起庭审观摩中，在休庭期间，合议庭听取了人大代表对案件实体判决的意见，并据此作出判决。[174]有的地方，人大代表旁听后填写意见建议表，按优秀、良好、一般、较差四个等次进行测评，并将结果及时反馈给“两院”。2008年，寿光市人大常委会组织市人大代表旁听法院庭审就采取此方式。[175](https://www.daowen.com)
这形成了新的个案监督形式，人大代表对案件审理结果直接发表意见必然影响法官的裁决，如果该意见不被“尊重”，可能直接影响该法官庭审的“成绩”。有学者批评道：
在听审中或听审刚刚结束的时候，听审的人大代表作为非专业的审判人员，并不一定对案件事实、适用的法律和法律的适用吃得很准、很透，发表的意见有可能是不正确的，而法官可能出于对人大代表的尊重或畏惧而听取了这些不正确的意见，这势必对公正司法造成不利的影响。所以人大代表在听审后，只可以向审判人员、检察人员询问案情，而不能对案件和人民法院的审判活动进行评判。[176]
笔者认为，旁听审判只是为了增加“感性认识”（李鹏语）[177]，其不应对案件处理结果发表意见，也不应进行测评，否则就是一种变相的个案监督。
3.类案监督。全国人大常委会法工委组织编写的《监督法辅导讲座》一书中首次正式提出了类案监督概念，其提出：“类案监督，有利于更好地处理人大常委会监督与保障‘两院’依法独立行使审判权、检察权的关系。”[178]这观点得到不少回应，人大制度的研究专家田必耀同志认为，通过对同一类型案件的监督，可以解析并督促解决类案所存在制度问题、社会问题、司法共性问题，以维护社会公平正义。这是监督法关于人大司法监督的立法精神所在。[179]来自新疆维吾尔自治区人大常委会的同志认为，在现行监督法没有授予各级人大常委会个案监督权的情况下，各级人大常委会可以考虑对类案实施监督。[180]
有论者对类案监督的工作机制进行了进一步的论证。其认为，《监督法》不支持个案监督这种做法，但强调今后要加强对司法工作的监督，而途径就是通过对司法某一类案件的分析研究和检查监督，发现司法机关在办理同类案件中存在的共性问题，了解其适用这类案件的司法政策是否合宪、合法，司法制度和司法工作机制是否科学合理，司法机关在处理这类案件中是否依法履行职责。[181]其中，“对司法工作的监督，就是对司法机关在办理该类案件的工作中，是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督”。[182]
来自重庆市南岸区人大常委会的同志认为，个案监督取消后，人大对“两院”的监督更显乏力，可以对“两院”工作采取类案评析的监督方式，以提升人大对“两院”工作的监督实效。并具体介绍了重庆市南岸区人大常委会的类案监督制度，其核心在于“人大常委会对‘两院’工作中存在的、人民群众反映强烈，或法院再审改判较多，或检察院经常提起抗诉的同类型案件，在不改变已审结案件裁判结果的前提下，通过人大常委会专门工作部门组织法律专业人士，对同类型案件集中进行比较、分析、研究，查找其中带有共性的问题、表现及深层次原因”，提出人大常委会会议或主任会议审议通过的评析报告，促进“两院”启动、完善包括错案责任追究制在内的内部工作机制，最终提升同类型案件裁决质量，实现监督目的。[183]其认为类案监督在尊重司法独立与加强对司法监督之间找到了平衡点，因为其“通过评析‘两院’过去办理的案件，在不改变案件裁判结果的前提下，用评析结论对‘两院’将来的工作产生影响，属于对既定事实的事后分析研判，完全干涉不到司法权的行使”。并建议将“类案监督”作为人大听取审议“两院”专项工作报告、开展执法检查等监督工作的前置程序。[184]
笔者认为，监督法并没有肯定工作评议制度，但是将听取、审议两院的专项工作报告作为正式的法律制度，实际上是否定了之前工作评议中组织大量人员审阅案件质量的阶段，但肯定了评议工作的阶段。而实践中的类案监督模式不过是工作评议制度的简单改良，最核心的变化在于其主要是为了完善司法制度，而不是审查案件处理结果是否正确，但是其毫不避讳地宣称必须对类案是否依法律作出处理结果进行审查，有的甚至也不回避地要纠正实体错误的司法裁决。
尽管类案监督声称不以纠正错案为目的，但是，其“强调类案监督并不意味着忽视个案”，“关注个案是类案监督的前提和基础性工作”。[185]在审查类案裁判是否合法时，会不可避免地涉及案件的实体方面，比如审查实体、程序是否错误。笔者认为，对于实体方面的错误建立起一套司法体系之外的“常规”的审查机制，即使该机制不是为了纠正错案，也是值得质疑的，因为其毕竟要侵入司法独立的核心领域，从而使法院内部的纠错机制虚置。而且，一旦发现错误，依据我国现有法律，必须启动审判监督程序，其最终效果仍然是以案件处理结果为后果的监督，实质上仍产生个案监督的效果。其实，对法院某类案件审理是否依法进行，可通过执法检查的方式，听取司法机关报告工作，而不必直接介入个别案件审理是否合法。
4.案件审理汇报制度。1997年之后，我国一些地方建立了案件审理汇报制度，要求司法机关将特定案件的审理情况向人大汇报，人大可以发表意见进行监督。2010年，青岛四方区人大常委会已经建立了重点案件月报告制度，明确要求区人民法院每月上报的重点案件是受理的执行案件，区人民检察院每月上报的重点案件是作出不批准逮捕、不起诉决定的案件。在对重点案件监督中，区人大常委会会议或主任会议认为应当报告的案件，可随时通知“两院”报告；“两院”认为应当向区人大常委会报告的其他重点案件，可随时报告。区人大常委会可决定从重点案件中选取典型案件督办，监督、推进执行工作。实践中，人大还督办了一起执行案件，“区人大常委会领导召集由法院分管执行工作的领导和执行局局长参加的督办会，认真听取了案件情况汇报，提出了三条意见”。[186]
湖南也有多地建立了案件审理汇报制度。比如，2011年《耒阳市人民代表大会常务委员会关于加强司法监督工作的暂行办法》第8条规定，建立同类案件报送制度。市人民法院、市人民检察院、市公安局办理的下列案件，应当及时报市人大常委会，市人大常委会认为有必要的，可以听取办理情况报告：①市人民法院宣告无罪的公诉案件，适用缓刑、免刑的案件，决定暂予监外执行的案件，市人民检察院提出抗诉的案件，再审改判的案件，超期羁押的刑事案件，被告为乡（镇）以上人民政府的行政案件；②市人民检察院决定撤案、不批捕、不起诉和办理取保候审、监视居住的案件；③市公安局办理取保候审、监视居住的案件以及对犯罪嫌疑人采取强制措施超过法定期限的案件，立案后撤案的案件；④其他重大的刑事、民事、行政诉讼案件。第9条规定，市人大常委会对群众反映存在下列问题的案件，认为有必要的，可以听取办理情况报告：①刑讯逼供的案件，体罚、虐待被监管人员的案件，应当立案而不予立案、不应当立案而立案的案件，违法查封、扣押、冻结、拍卖、划拨、变卖、收缴、罚没财物的案件；②发生当事人、犯罪嫌疑人、被监管人人身伤害或者死亡的案件；③因司法活动造成国家、集体利益或者他人合法权益受到损害而未作适当处理的案件。第10条规定，市人民法院、市人民检察院、市公安局办理的在全市范围内有重大影响的案件以及司法工作中的其他重大事项，应当向市人大常委会报告。[187]衡阳市2012年人民代表大会常务委员会工作报告提到，其对全市检察机关2008年以来办理渎职侵权犯罪案件工作进行了调研和审议。[188]
为了解决个案监督被禁止后人大及其常委会的法律监督职能严重削弱的问题，安康市汉滨区人大常委会出台了《关于公检法机关实行有关司法案件报告制度的决定》，该决定从2009年1月1日起执行。规定报告的案件都是容易发生不规范行为和容易产生权钱交易、人情关系和滋生司法腐败的案件，也是人民群众反映强烈和人大代表普遍关注的案件。区人大常委会通过对报告案件的审查，从中发现问题、实施监督、督促纠正。2009年，区人民检察院报告案件156件，区人民法院报告案件69件，一些纠正的案件中明显有个案监督的影子，比如某文中刊登的一个案例：
2009年2月，汉滨区人民法院以强奸罪判处邹××有期徒刑5年。受害人及家属认为法院判决过轻，要求人大监督重判。常委会认真审查后，发现量刑偏轻，当即批转区人民检察院进行立案监督，区人民检察院在查明事实和完善证据的基础上提起抗诉，得到安康市人民检察院的支持，安康市中级人民法院经过重新审理，依法撤销汉滨区人民法院的一审判决，改判被告邹××有期徒刑6年零6个月。区人大常委会对区公安分局上报的未立案的案件，批转区人民检察院实施监督12案14人，通过区人民检察院审查后，立案监督9案11人，公安机关已全部立案。[189]
此外，还存在联席会议制度，察县人大常委会通过召开涉法涉诉信访案件联席会议、加强对执行工作的调研视察等监督形式，加大对人民群众反映强烈案件执行的监督和支持力度。[190]再如，非正式的案件监督制度。笔者在与一个江西省高院刑庭庭长的交流中得知，其非常反对个案监督，尽管现在对案件的监督基本上都是以信访件的方式转到法院，少部分需要报结果，并没有人大直接提出个案建议，但是，仍然存在一些人大代表违规以个人身份直接向法院提出对个案的意见或者议案，比如上述周澄冤案，这也部分影响了法院的审判。