人大对司法机关执法检查的功能
对于执法检查，无论是人大还是司法机关都高度赞扬。全国人大在其工作报告中多次肯定了执法检查工作，认为执法检查“成为全国人大常委会对‘一府两院’进行法律监督的一种形式，对于督促‘一府两院’依法行政、公正司法、改进工作起到了积极作用”[379]。
有论者提出：“在实践中，执法检查的主体和对象都比较乐意接受这种形式的监督。作为监督主体的人大常委会，觉得执法检查既能督促‘一府两院’公正行使执法权，又能防止法律、法规实施过程中违法现象的发生。作为监督对象的‘一府两院’，认为接受人大常委会的执法检查，既能依照法律的规定接受人大的监督，又能严格规范自身行为，督促自身依法办事。”[380]执法检查能较好地发挥地方人大常委会监督司法工作的作用，“促进有关司法机关查处、纠正违法行为，维护宪法和法律的权威和尊严，促进宪法和法律在司法机关贯彻实施，改善司法机关执法不严、违法不究的状况”。[381]
1.促进法律法规、司法解释的完善。公正的法律是司法公正的前提。尽管执法检查并不是为了修改法律而进行，也不等于立法前听证，但是在执法检查过程中，不仅发现了法律实施中存在的问题，也能发现法律本身的问题，监督法要求执法检查报告“对有关法律、法规提出修改完善的建议”，为法律的修改和完善提供了方向。比如，有学者发现，全国人大常委会派出的执法检查组，在执法检查报告中就法律配套问题向人大常委会提出制定相关法律的建议，促进了相关立法的进行。[382]例如2005年，全国人大组织的对律师法的执法检查发现了律师执业过程中的许多问题，包括著名的“三难”（“会见难”、“阅卷难”、“调查取证难”）。执法检查报告指出，要“进一步改善律师执业条件，保障律师执业权利，建议司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门协商进一步解决律师参与诉讼过程中存在的困难，切实保障律师在各诉讼环节的执业权利”。[383]而之后，我国为解决该“三难”，不仅于2008年修改《律师法》，突破了1996年《刑事诉讼法》的规定，还在2012修改《刑事诉讼法》时进一步体现了对律师执业权利的保障。事实上，当前律师执业的“三难”问题有一定程度上的缓解。
但我们应当认识到，执法检查并不是为了统一对法律的正确理解，而主要是为了发现执法机关存在的问题的严重程度，并试图予以完善，因此其对立法完善的意义仍相对有限。“有学者做过统计，自1990年至2006年，全国人大常委会共对53部法律和决定开展了71次执法检查。尽管绝大多数执法检查报告都提出了相关法律的修订建议，但只有19部法律在执法检查之后被修订。而在这19部法律中，实际上只有12部法律的修订受到了执法检查的影响。”[384]又如全国人大内务司法委员会1992年对《民事诉讼法》进行了执法检查，在检查报告中建议对该法进行修改完善，但实际上直到2007年才对《民事诉讼法》进行了修订，其间跨度15年之久，没有真正体现执法检查的时效性。
2.促进保障法律、政策的实施。严格依法司法、有法必依是司法是否公正的核心价值，而执法检查正是保障有法必依的重要手段，从而成为监督司法的重要手段。事实上，已失效的《执法检查规定》非常明确地指出，全国人大常委会执法检查“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”。而《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》对此予以再次明确。之前，执法检查的重点主要放在监督法律实施的方面，对法律实施的完善提出了很多好的建议。比如，2006年全国人大执法检查组对“两官法”的实施情况进行了执法检查，发现“基层法院、检察院普遍存在法官、检察官后继乏人现象，西部和边远贫困地区尤为突出”。在人大推动下，2006年中组部、中编办、最高法、最高检联合下发了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》，从严格执行退休制度、加大人才对口支援力度、大力开展选调生工作、进一步改进招录方法、进一步深化“西部志愿服务行动”和加大教育培训工作力度等方面，提出了一系列措施，为司法机关解决人员短缺的问题提供了政策依据。[385]为了解决司法人员青黄不接的现象，2007年《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查“两官法”实施情况的报告》中提出：“要研究改进和完善国家统一司法考试制度，提高司法考试的通过率，促使取得法律职业资格的人更多地进入基层法院、检察院。”[386]相应地，司法考试通过率从2006年的15%提高到2007年的近23%，为司法机关储备了不少后备人才。再如，2010年湘潭县人大常委会对《民事诉讼法》执法检查，对县法院贯彻执行《民事诉讼法》的情况给予了充分肯定，认为立案难、执行难不是个别现象，并就如何做好立案、调解、执行、人民陪审员参审、司法公开等工作提出了许多好的意见和建议。[387]
2009年全国人大常委会在监督工作计划中首次明确提出“把推动中央重大决策部署贯彻落实作为监督工作的重点”。如此一来，执法检查在发挥其主要功能的同时，正逐渐成为执政党形成、宣传、推行、检校其政策的一种有力的制度工具。[388]比如，为了落实国家制定法律所要追求的政策也需要开展执法检查。时任全国人大常委会副委员长的顾秀莲在接受专访时说：“按照党的十六大提出的建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍和十六届五中全会提出的规范司法行为、加强司法监督的具体要求，全国人大常委会把检查‘两官法’的实施情况列入了2006年执法检查计划。”[389]同时，也可通过检查司法政策是否符合国家政策来保障国家政策的实施。
3.协调督促其他部门解决了司法实践中的许多困难，保障了司法权依法独立行使。司法实践中，许多妨碍法律有效实施的体制问题并非司法机关能够独立予以解决，而人大可利用其对“一府两院”的监督职能，对执法检查过程中所发现的问题，协调各机关予以解决。于是，两院热衷于将工作中遇到的难题向人大执法检查组反映，以便问题得以解决。而事实上，在人大的推动和协调下，确实解决了许多司法实践中的依法公正、独立行使职权的障碍。上述对法官、检察官的人员保障即是其体现。
针对“两官法”执法检查中发现的办案力量普遍不足、办案经费困难、相关规定不配套等问题，全国人大常委会同志除与“两高”负责同志沟通外，还专门邀请有关部门负责同志研究“两官法”实施当中的保障问题。[390]通过对“两官法”的执法检查，在国务院的支持下，法院、检察院工作经费保障水平逐步提高。各级财政对法院、检察院的财政投入力度加大。各地普遍制定了包括日常公用经费和业务费在内的基层法院、检察院公用经费保障标准。使基层两院履行职责所必需的经费保障制度化，从制度上为真正实现收支脱钩、经费全额保障创造了条件。[391](https://www.daowen.com)
正因为此，司法机关在落实监督意见时仍不忘寻求支持。比如，2007年《最高人民法院关于落实全国人大常委会执法检查组对〈法官法〉实施情况意见和建议报告》中提出：
我们也清醒地认识到，更加严格执行和全面落实法官法，仍然面临着十分艰巨的任务。一些措施的落实迫切需要有关部门的大力支持，一些突出影响人民法院工作的实际困难仍然亟待解决。这些都需要全国人民代表大会及其常委会进一步提供帮助：①办案力量不足仍然突出。②诉讼费收费改革必将给法院经费保障带来巨大困难。③统收统支改革给法院经费保障影响重大，‘两庭’建设中基本建设欠债问题十分突出。[392]
4.完善司法机关的内部制度，维护司法公正。由于人大在执法检查后，会将相关意见和建议送交相关司法机关，司法机关必须研究如何解决该问题，并将完善情形报告人大常委会，这一定程度上促使相关司法机关根据执法检查建议来完善内部制度。2007年全国人大常委会执法检查发现了基层法院人员短缺问题。为解决该问题，2007年最高人民法院《关于落实全国人大常委会执法检查组对〈法官法〉实施情况意见和建议报告》提出“研究建立和完善法官遴选制度”，“研究建立法官员额制度，将在确定人民法院司法行政人员和审判业务人员比例的基础上，认真测算人民法院各类人员比例，确定各级人民法院人员编制标准”。[393]2011年，扬州市人大常委会“三官法”执法检查提出了一些问题，针对“立案难”的问题，市中级法院专门召开立案工作会议，对立案的分工、时间、管辖等作了明确规定。市检察院专门出台了《关于依法保障律师执业权利的意见》，从制度上切实保障律师在刑事诉讼中依法执业。[394]取得了监督司法的好效果。
5.促使司法机关的专项整治，提高了审判和检察工作的质量和效率。人大通过执法检查发现司法机关在执法过程中存在的问题，并提出相应的整改意见，促使司法机关不断改进自己的执法行为，不断提高工作的质量和效率。总的来说，执法检查提高了执法机关依法行政、依法审判、依法检察的自觉性。[395]2000年《全国人大常委会执法检查组关于检查〈刑事诉讼法〉实施情况的报告》提出了超期羁押问题仍然比较突出、刑讯逼供依然是实施刑诉法中不容忽视的一个问题、保障律师依法履行职务方面仍存在障碍等三个方面的问题，这些问题都成为今后司法改革的重要方向。比如，最高人民检察院2001年下发《关于进一步清理和纠正案件超期羁押问题的通知》，2002年谢洪武被发现超期羁押28年而震惊全国。2003年6月，全国人大内务司法委员会专门听取公、检、法关于“清理纠正超期羁押问题”的专题工作汇报，要求公、检、法机关各尽其职，协调配合，加强监督制约，建立预防和纠正超期羁押的长效工作机制。同年11月，最高检、最高法和公安部联合下发了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》。
再如2007年《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查“两官法”实施情况的报告》指出：“在过去的一年中，全国法院一审案件法定审限内结案率达95.19%，当事人服判息诉占89.72%，较上一年提高2.77个百分点，执行结案同比上升5.54%。全国检察机关查处职务犯罪案件的起诉率和有罪判决率分别达到89.5%和99.4%，分别较上一年提高0.87个和0.3个百分点。”[396]
6.影响个案审理。一方面，通过执法检查，完善法律实施制度，必然影响个案的处理。这是一种间接的影响。比如，“赵作海案”之所以能够协调定案，实际上与当时中央要求各地清理超期羁押案件的大背景相关。在2000年12月27日举行的全国人大常委会第十九次会议上，侯宗宾在作刑事诉讼法执法检查报告时指出的存在的主要问题就包括超期羁押问题仍然比较严重。时任全国人大常委会委员长的李鹏要求：对这次执法检查发现的一些典型的违法案件，请国务院督促公安部，并请最高人民法院、最高人民检察院抓紧查处。[397]在人大执法检查的推动下，最高人民检察院2001年下发《关于进一步清理和纠正案件超期羁押问题的通知》，要求对各级领导、人大代表交办的超期羁押案件和严重的超期羁押案件要重点督办，“对近期清理发现的68件86人超期羁押或久押不决5年以上的案件，有关省级检察机关领导要亲自抓，一件一件地解决，切实依法纠正，在2001年6月底以前要全部纠正完毕，高检院将派出工作组进行检查。在清理纠正超期羁押案件过程中，要积极争取地方党委、人大的领导和支持，特别是对于一些重大疑难、认识不一致而久拖不决的案件，可以专题报告党委、人大、政法委，促进问题的积极解决”。也正是因为该次全国性的清理超期羁押，导致赵作海案在政法委的协调下被起诉，造成冤案。可见，人大执法检查在间接上会影响案件审理，当然这既可能是正面的影响，也可能是负面的。
同时，执法检查的重要功能之一还在于直接发现、监督错案的纠正。已失效的1993年《执法检查规定》第10条规定，对执法检查中发现的特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。但是，目前全国人大没有因此组成特定问题调查委员会，而是采取了间接监督措施纠正错案。比如，1998年，最高法院及时查处了对禁毒决定的执法检查报告中列举的7起毒品案件，体现了从重打击的精神。[398]2002年全国人大常委会工作报告阐述执法检查效果，“把执法检查与督促有关机关纠正重大违法案件结合起来。对常委会检查刑事诉讼法实施情况时提出的10个案件，督促司法机关逐件进行调查，并将查处情况向常委会作了汇报。”地方人大也是如此。在湖南省九届人大常委会任期内，通过执法检查，发现并纠正司法机关徇私枉法案件20多起。[399]全国人大的同志批评，“以往一些地方的执法检查报告，对执法检查机关的成绩总结得多，提出的建议和要求往往偏重于对基层单位具体违法案件的纠正”。[400]
可见，2007年之前，人大在执法检查中并不排斥对个案的监督，其可能通过剖析重大案件，实行跟踪检查，公开纠正执法犯法、徇私枉法等问题。即使在2007年之后，从前述调查可以发现，人大在执法检查时会阅卷，有的地方甚至进行执法评议，这同样可能侵入到个案的审理中。