监督法实施前对司法人员述职评议的实证考察
1.评议准备。从各地的地方性法规来看，一般而言，评议的准备工作包括：确定评议工作方案评议方案包括评议的组织、对象、内容、时间和要求；进行评议宣传和动员；确定参加评议的代表；组织参加评议的代表学习有关法律、法规；组织代表调查研究；评议对象根据评议工作方案进行自查自纠，准备汇报材料。
其中，对司法人员述职评议的对象，各地的操作很不统一。
第一，检察院检察长和法院院长是否需要述职。从各地制定的地方性文件来看，尽管有的地方，如陕西，明确规定不安排政府和法院、检察院正职领导在人大常委会会议上述职。[466]但是，更多地方的述职人员不仅有常务委员会任命的人员，也包括本级人民代表大会选举的人员，即检察院检察长和法院院长。2006年《赣州市人民代表大会常务委员会关于加强司法监督的实施细则》第15条规定，人大常委会对本级司法机关的工作以及本级人民代表大会选举和人大常委会任命的司法机关工作人员履行职责情况进行评议。上海静安区人大常委会2003年把评议干部的范围延伸到人民代表大会选举产生的“一府两院”领导，在全市率先对副区长和区人民法院院长、区人民检察院检察长进行评议。[467]
理论上，检察院检察长和法院院长由人大选举产生，而不是由人大常委会产生，检察长、院长并不直接对人大常委会承担责任，即使要述职也应当向各级人民代表大会述职。“基于操作上比较困难等原因，人民代表大会述职评议很少开展”，[468]实践中一般都采取向地方人大常委会述职的方式。
第二，为了明确监督重点，有的省级人大只针对省级司法机关的副职展开述职评议。比如，河南省人大常委会仅将述职评议对象限制为两院的副职领导。[469]山西省省级述职评议，是指常务委员会对省人民政府组成人员，省高级人民法院院长、副院长，省人民检察院检察长、副检察长履行职务的情况进行审议和评价。
在述职对象的选择上，从实践来看，有的述职评议专门针对司法系统展开，有的则选择司法人员与行政部门人员一起述职评议，有的一次选择部分司法人员进行述职[470]，有的集中要求所有任命的司法人员都必须述职。比如，芜湖市鸠江区人大常委会制定了《关于地方国家机关工作人员述职评议办法》，要求“一府两院”中由人大常委会任命的工作人员在每届任期内向人大常委会述职1～2次。至2006年，芜湖市鸠江区人大常委会已对法院1名副院长、16名审判员，检察院检察长、1名副检察长和26名检察员分别进行了述职评议。[471]在此基础上，又产生了全面述职与重点评议相结合的方法。2002年台江派出两个评议工作小组用6个月的时间对所有由人大任命的法官、检察官进行述职评议。而区法院3位副院长、区检察院3位副检察长则直接向区人大常委会作个人述职报告。在此基础上，两个评议小组对区法院8名审判员、区检察院5名检察员进行了重点评议。[472]
在具体评议对象的选择上，有的采取由常委会投票的方式，有的采取随机选择的方式。比如，2008年郑州市二七区人大常委会与会的常委会组成人员通过无记名投票的方式决定将要进行述职的人员。[473]而2006年《赣州市人民代表大会常务委员会关于加强司法监督的实施细则》第16条规定，人大常委人采用抽签的办法，每年抽出2～3名由人大常委会任命的司法机关工作人员进行述职评议。第17条规定，每年年底，由人大常委会任命的司法机关工作人员要向人大常委会书面述职，书面述职报告交由人大内司委评议，根据情况，由人大内司委提交人大常委会主任会议评议。
2.评议调查。我国的述职评议都有一个评议调查阶段，需要通过评议对象所在单位人员及下属单位人员、服务对象、社区群众、被评议人上级主管部门、信访部门等了解情况，以便有针对性地做好评议工作。一篇论文很好地表达了此种观念：
人大常委会的评议要评出水平，评在点子上，最主要的一环是要求常委会组成人员进行深入细致的调查研究。广泛听取干部群众对被评人员在执法和工作中的意见，掌握大量的第一手材料。因此，常委会及其述职评议工作小组或有关工委要深入实际，深入群众，广泛开展调研，既要听取述职干部所在部门领导班子成员的意见，又要听取其下属干部和群众的意见，还要听取与其工作有关的上级领导、主管部门以及社会有关方面的意见，特别要注重倾听人大代表的意见。在方法上，既可明察，也可暗访，可以通过召开座谈会、个别访谈、无记名问卷等形式进行。必要时，可以组织常委会组成人员、人大代表开展专项视察。通过调研较为全面、准确地掌握述职干部履职中的功过得失，对述职者的德、能、勤、绩有一个全面的了解，写出与述职干部本人情况相符的调研报告，供常委会在终评中参考。[474]
实践中，浙江省各市、县人大一般都采取了开座谈会、视察、走访等形式开展调查研究。[475]克拉玛依视察组首先听取了述职人员的述职，并就其履行职责、廉洁自律的情况进行了民意测评，共发放问卷241份，与领导班子成员和部分科室长、机关干部个别谈话146人次，采取座谈的方式征求了部分基层职工群众的意见，查看了部分规章制度、执法文书和会议记录等资料，征求了区法院对述职人员的意见，并对述职人员进行了法律考试。[476]
有的在评议前走访的范围非常大，比如有的述职评议调查走访单位107个，走访选民11 000人，召开座谈会95次，收集群众反映的问题304个，提出建议、批评、意见196条。[477]调查过程中对于反对的意见和积极的建议都非常重视，有报道将其形象地称为挑“刺”。
1999年湖北钟祥市人民法院院长与政府中劳动局、农业局等局长们一起进行述职。述职评议调查组分别深入述职人员单位找“刺”：一是述职人员自我找“刺”；二是在职干部帮助查“刺”；三是单位人员广泛寻“刺”；四是向服务对象求“刺”。[478]
在调查过程中，还可以采取查阅相关案卷、了解有关案情的方式，调查述职司法人员的履职情况。实践中，针对作为民庭庭长的法官的述职，常委会专门邀请代表中的法律专家，查阅了2002年以来该庭部分被上级人民法院改判和发回重审的案卷。还组织部分常委会组成人员和区人大代表旁听了述职者的开庭审理。[479]台江分别对重点评议对象3年多来办理过的案卷进行抽查，共抽查18件案卷。[480]再如2001年7月深圳市人大常委会为了评议法院工作，组织近百名市、区人大代表在市、区人大和部分镇设立9个接访点，受理对司法案的申诉。一天接访群众对市区两级法院的投诉案570多起，市人大常委会通过筛选最后确定24起案件进行监督。组织12名市人大代表对个案进行调查。浙江省人大从1998年至2001年连续4年评议司法工作。评议中，人大代表对108件案件提出意见，最后确定对44个案件进行阅卷、讨论和调查。[481]
3.评议会议。评议多采取会议的形式，比如山西、辽宁要求评议采取会议形式，而湖南述职评议可以采取会议述职评议方式，也可以采取书面述职评议方式。参加会议的人员，包括评议的人大常委会组成人员、受邀请的部分人大代表[482]、被评议人以及有关领导人员或者部门负责人[483]。
评议会议的主要程序是：
首先，由评议对象汇报工作或进行述职，有的在此时也听取评议调查组的调查报告。述职的内容大致相同，四川省《各级人民代表大会常务委员会评议工作条例》第9条规定，述职评议的内容包括：执行宪法、法律、法规和上级及本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；履行职责、清正廉洁的情况；人民代表大会常务委员会或人民代表大会常务委员会主任会议认为应当述职评议的其他情况。进行评议时，可以对第8条、第9条所列的工作评议、述职评议的内容进行全面评议，也可以就评议对象在某一时期或某些方面的情况进行评议，也包括对案件办理情况的评议。辽宁省《各级人民代表大会常务委员会评议工作条例》第11条规定，评议的内容包括：遵守和执行宪法、法律、行政法规、地方性法规和国家方针、政策的情况；执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；完成工作任务，发挥职能作用的情况；办理本级人民代表大会代表提出的建议、批评和意见的情况；本行业本系统队伍建设情况；人民群众普遍关心和迫切需要解决的问题的处理情况；人民代表大会常务委员会或者主任会议认为需要评议的其他事项。
其次，常务委员会组成人员和代表进行评议发言。此时可以对评议对象进行询问，评议对象可以针对发言进行一定的回答、说明、辩解。在评议过程中，可以对被评议人员提问。如，2006年淄博述职评议会上，有人提出了以下问题：“请问苏勇副院长，现在一些群众反映打官司难、费用高，这些现象是否存在？如果存在，市中级人民法院如何解决这些问题？”“作为市人民检察院分管检察长，接到群众来信后，通常按什么程序处理？”[484]在评议时，也可以针对司法中普遍存在的现象提出批评，比如2004年海口市美兰区人民法院一位副院长在接受评议时，代表们一致认为：他对主管案件执行力度明显偏软，方法手段不多……[485]湖北钟祥市常士杰委员说：“人民法院的工作卓有成效，李久华院长起了积极作用。但对于打官司难、案件久拖不结、超审限时有发生、当年有35%的案件没有执结、个别干警执法违法等问题，人民群众反应较大，应引起李久华同志的重视。”[486]
但是，在评议过程中，也有很多建设性的意见。一段描述生动地记载了人大常委会述职评议中的建议：
在肯定成绩的同时，常委会组成人员对陈旭及市一中院的工作也提出了一些意见和建议。孔长明委员、列席会议的杨绍刚代表认为，一中院要进一步加强对基层人民法院的业务指导，同时要防止在案件审理过程中，基层法院过多地向上级法院请示的不当做法。章博华、孔长明、林青山委员建议进一步加强法院队伍建设，创造有利条件着力提高法院队伍的综合素质，培养出更多的专家型、复合型法官。漆世贵副主任指出，一中院的执行工作虽然取得了一定成绩，但从代表反馈的意见看，得分仍很低，希望能多从主观上找原因，千方百计、坚持不懈地改进执行工作。胡廷福委员提出，要继续推进法院审判方式改革，狠抓措施落实。沈国明委员认为，法院在实现司法公正方面还需要作进一步探索。有时花费了很大努力，但收效甚微，这其中有着相当复杂的原因，例如受到传统文化思想的影响。总之，对实现司法公正的艰巨性、长期性要有充分的认识。他建议，现在法院都聘请了一批监督员，但能真正挑出法院毛病的很少。如何真正发挥监督员的作用，用好这一有中国特色的制度，值得进一步研究。杨绍刚代表建议，为提高司法效率，对非常简易的案件可以采取当场立案、当场审理、当场判决的做法。[487]
最后，如果规定了票决制度，由常委会组成人员对被评议对象进行票决，关于票决，有的规定采取满意与否的票决，比如《山西省人民代表大会常务委员会述职评议工作办法》规定，常务委员会组成人员对被评议人员履行职务的情况，按照满意、基本满意、不满意进行无记名投票；有的规定采取称职与否的票决，票决可以产生一定的法律后果。比如，2006年《赣州市人民代表大会常务委员会关于加强司法监督的实施细则》第18条规定，人大常委会对在述职中没有通过的评议对象，责成其重新述职，重新述职又通不过的，责令停止办案6个月。[488]有的地方则以免职作为法律后果。如湖南规定述职人员不称职票超过全体人大常委会组成人员半数的，可以由本人提出辞职，也可以依法对其提出免职案、撤职案或者罢免案。河南省《人民代表大会常务委员会述职评议工作条例》第14条规定，述职评议表决分为称职、不称职两个等次。述职接受评议人称职票达不到省人大常委会全体组成人员半数以上者，应责令其辞职或者由省人大常委会根据法律规定作出相应处理。如果“一府两院”主要领导拒绝向人大常委会提出对不称职者免职的议案，人大常委会主任会议根据《地方组织法》第46条的规定，可以以议案的形式向人大常委会提出免去职务或撤销职务案，由人大常委会表决通过。[489]
4.评议整改。一般而言，评议会议结束后，进入评议整改阶段。本级人民代表大会常务委员会要将评议的意见以书面形式转交给被评议单位和述职人员本人，同时应送交给有关机关和组织，作为考核、使用的依据。被评议单位或述职人员应在评议会议结束一定期限内制定出整改方案，并报送人民代表大会常务委员会。在整改期间，本级人民代表大会常务委员会对评议对象的整改情况进行跟踪监督，督促评议意见的落实。评议整改工作结束后，本级人民代表大会常务委员会应组织部分常务委员会组成人员和代表，对评议对象从以下几个方面进行验收检查：评议中提出的问题及案件的落实办理情况；评议对象改进工作情况；对违法违纪人员的处理情况；完善规章制度情况；整改结果得到代表满意和认可情况。评议对象应当将整改情况向人民代表大会常务委员会提出书面报告，由主任会议审议后，印发给常务委员会组成人员和参加评议的代表或代表小组，并在常务委员会会议上听取和审议评议对象的整改情况的报告。[490]
有的地方会对整改报告的满意度再次进行测评，对不满意的评议对象采取必要的刚性措施。比如，《山西省人民代表大会常务委员会述职评议工作办法》规定，获得的满意票、基本满意票之和未超过常务委员会全体组成人员半数的被评议人员，在规定的时间内向常务委员会全体会议报告整改情况后，由组成人员按照满意、基本满意、不满意对其再次进行无记名投票。获得的满意票、基本满意票之和仍未超过常务委员会全体组成人员半数的，常务委员会应当提出免职意见。
从整改意见来看，很多都是综合性的强化内部管理、调整工作重点的整改意见，具体针对某个司法人员的整改意见并不常见[491]。比如，焦作市发出《整改意见书》，要求“市检察院要进一步加大反腐败、查出大案要案的力度；抓好从严治长、从严治警工作；严格执法，强化法律监督、维护法律尊严。对市中级法院要求解决执法不公、久拖不决、执行问题、干警素质问题等”。[492]再如，台江两个评议小组的《关于组织部分区人大代表评议区法院审判员工作的报告》、《关于组织部分区人大代表评议区检察院检察员工作的报告》中，对区法院提出了以下建议：切实解决执行超期限问题，严禁各类案件超审限，让法律走进社区，让弱势群体得到司法救助，以良好形象让人民满意。认真贯彻执法责任制决议，自觉主动接受监督。对区检察院提出了以下建议：强化“严打”整治斗争的力度；加强业务培训，不断提高检察队伍业务素质；强化内部监督，壮大检察官队伍；增强人大意识，自觉接受人大及其常委会的监督。[493]
从我国实践来看，我国形成了一系列行之有效的督促整改的办法和制度。浙江省接受调查人大都对评议对象规定了整改措施反馈期限，一般为1个月或两个月，其中有11个市、县对整改不满意的还要求继续整改，直到满意为止；有14个县（市、区）对拒不接受评议或整改不力的作出了责令检查的处置措施；有5个县（市、区）对评议中发现有重大问题的采取了质询、特定问题调查、撤职和罢免等处置措施。[494]