扩大惩戒范围：人大下设司法官纪律惩戒机构的设想
最高人民法院指出，在法官队伍建设中，纪律约束机制是关键之一[84]。然而，“徒法不足以自行”，纪律惩戒机构的设置决定着纪律约束机制的成败。当前对于纪律惩戒机构的改革，缺乏深入、细致的研究。笔者主张在人大下设司法官纪律惩戒机构，以更好地实现监督与独立的平衡。
（一）我国司法纪律惩戒机构的特点
我国现有司法违纪行为的惩处分为两类，认定错案与否适用错案责任追究制度，而与案件对错无关的行为适用内部其他惩戒制度。从我国的立法和实践来看，我国的司法纪律惩戒机构存在以下特点。
1.多元化。我国针对不同的对象，由不同的主体实施惩戒，呈现多元化的特征。其一，对检察官的违纪行为主要由检察机关实施惩戒，对法官的违纪行为主要由法院实施惩戒，存在两套不同的惩戒体系，检察机关和法院也制定不同的内部惩戒规则，尽管其内容有很大的相似性。其二，我国有多少个检察院，法院就至少有多少个内设纪律惩戒机构。截止到2010年12月31日，中国设有：34个省级行政区域；333个地级行政区域；2856个县级行政区域。[85]我国司法机构与行政区域对应设置，所以我国至少有6000余个内设司法纪律惩戒机构。其三，不仅检察机关、审判机关有权对司法官实施惩戒，各级人大也有权对其任命的检察官、法官罢免和撤职，政党机构如纪委也有权对具有党员身份的司法官实施党的纪律惩戒[86]。这样算来，我国的司法惩戒机构有上万个。
2.部门化。我国司法纪律惩戒表现出非常强的部门化特征，主要由该司法官所在的检察院、法院行使惩戒权力，只有采取非常严厉的惩戒措施或者对高级司法官惩戒时，才由上级司法机关或人大行使惩戒权。以法院为例，如需对基层法院法官给予记大过以下处分的，由监察部门直接给予处分；给予降级以上处分的，报院长批准[87]；给予开除处分的，需报中级人民法院院务会批准；如需给高、中级人民法院工作人员开除处分的，由监察室提请本院院务会批准。[88]根据2000年《人民检察院监察工作条例》第14条，检察机关所有的纪律处分都由监察部门调查，检察长办公会决定。上一级人民检察院的监察部门负责调查处理本院除检察长、副检察长以外的检察官及其所属的下一级人民检察院检察长、副检察长违纪的案件，然而基层检察院的所有检察人员的违纪案件都由上级检察院的监察部门调查。
错案责任追究也是如此，人民法院的错案责任由审判组织确定。错案责任追究基本上采取检察院内部调查和处罚的制度。[89]
3.地方化。我国目前并无全国统一的司法纪律惩戒机构，对司法官的纪律惩戒多由司法官所在的法院、检察院自身负责实施，同级人大和纪委也有惩戒权，司法官的纪律惩戒存在地方化的特点。由于我国司法组织呈现“金字塔结构”，基层检察院、法院最多，也承办了我国司法惩戒案件的绝大部分。
4.自治化。新中国成立后，试图由司法部管理检察院、法院的人事事务，但最终未获得采纳，而是授权司法机关自主进行内部行政事务管理，包括纪律惩戒。我国司法纪律惩戒的自治化程度非常高，基本上由被调查者同类别的司法官负责其纪律惩戒。我国尚未完全贯彻司法人员的分类管理，监察部门的人员也大多数具有司法官身份，这体现出非常强的自治特点。当然，这也是相对而言的，毕竟对司法官采取纪律处分决定时，需要获得权限机关的批准，比如撤职、开除人大任免的司法官，需要人大对其免职后才能作出。
值得注意的是，虽然党的纪律委员会也会介入一部分司法官违反党纪的惩戒案件，但是一般都是有选择性地介入，其所占比例并不高。人大虽然有针对部分高级司法官的罢免权和撤职权，但基本上属于在其他部门调查之后的事后程序，一般也不会接受民众控告而主动介入案件，实践中也很少行使[90]。
5.行政化。对检察官惩戒拥有决定权的检察长办公会有大量的行政工作人员参与，如政治部门、办公室部门人员。再以法院为例，司法纪律惩戒往往是由具有行政管理性质的监察人员调查。各级法院都设有监察室负责法官惩戒案件的调查和处理，具有调查权、建议权和较轻的纪律处分权，较严重的法官惩戒案件的最终决定者是院长或院务会议。现行惩戒机构带有较浓的行政色彩，[91]以至于2002年底，在全国法院院长会议上，最高人民法院提出要建立适应法官职业特点的非行政式的法官惩戒制度。[92]
（二）我国现有纪律惩戒机构的问题
我国司法纪律惩戒自治化的特征，在一定程度上有助于防止对司法事务的外部干预。但是，由于种种原因却最终未能实现其功能，现有的司法惩戒不仅不能保障依法独立行使职权，更无法实现其社会责任。
1.司法纪律惩戒机构的部门化导致司法责任缺失，司法腐败不断加剧。司法腐败是我国当前非常严重的司法问题，甚至是严重的社会问题。但是，作为防止司法腐败的纪律惩戒制度，由于机构设置上的问题却没有发挥其应有的作用。
我国司法机关采取集体独立而非个体独立的司法独立模式，并未切断司法机关内部之间的利益联系。相反，通过目标考核、党风廉政建设责任制来强化内部联系。“实践中，许多地方的司法机关对于所谓办错案的司法人员，不但处罚其个人，而且还要同一庭（处、室）的人承担责任，比如扣发全体人员奖金、庭（处、室）不得评优等。当然，对相关的庭长、分管院长及院长的领导责任追究往往也是必不可少的。而有的甚至规定：凡是该院年内发生一起错案的，则取消整个法院的评先资格，全院工作‘一票否决’，院长到高院说明情况，直至引咎辞职等。”[93]在这种制度条件下，内部化、地方化、行政化的内部纪律惩戒制度，难以发挥其防止司法腐败的功能。
同时，由于财政拨款不足，为了本单位的工资、福利，部分司法机关成为利益主体，积极参与社会资源的“再分配”。于是，很多司法腐败也许并非个体腐败，而是集体腐败，如阜阳、深圳、武汉的法院腐败窝案。如果违法办案是出于“公心”，并未谋取个人利益，对此都是采取“摆平”案件，不处理个人的方式，致使司法官违纪违法行为并没有受到应有的惩戒。“这种内部惩戒机制，极有可能造成法官群体内部的官官相护，隐瞒腐败劣迹，出现更多的司法腐败产生源和增长点”[94]，导致司法腐败现象越趋泛滥，司法威信、司法信任严重流失。
事实也证明如此，最高人民检察院1999年的重点课题研究表明，由于检察纪律处分程序的调查处理权主要在检察机关内部，“这种内部的惩戒运作机制因受部门保护主义非制度性因素的制约，其功能难以彰显。……由于检察官的主观原因造成的执法不公、错案，常常会自认合法或者被有意无意地掩盖下来”。[95]法院系统也是如此，“由于负责对法官实施处罚的机构是法院内部的职能部门，处罚者与被处罚者同处于一个单位，更何况有时违法违纪的是本院领导，因此这种内部处罚机构形同虚设”。[96]再以错案责任追究为例，江苏南通中级人民法院的一位法官观察发现，因为追究错案责任的部门设在法院系统内部，一方面怕得罪错案承办人，“内部人员好说话”，同时领导也要承担责任，致使错案责任追究出现难追究现象。[97]有学者认为，各地的错案追究组织设在同一法院内，无法避免与惩戒对象之间的利害关系，“表面轰轰烈烈的错案追究制实际上几乎没有实效”[98]。
2.纪律惩戒机构的行政化，加剧了司法行政化和司法官相对独立地位的丧失。我国对司法官违纪进行调查和处罚的，往往是监察人员和司法机关负责人，这种建立在内部行政管理理念上的司法惩戒制度，导致的后果是司法机关内部官僚化较为严重。再加上，司法纪律惩戒程序与其他违反党纪、政纪的公务员纪律处分程序基本相同，未保障司法官相对独立的司法官特性。高级司法官特别是检察长和院长掌握了下级司法官违纪惩戒程序的启动和处罚决定权。于是，司法机关内部“上命下从”，下级司法官个体的相对独立性基本丧失，这就是广受批评的司法行政化现象。正是由于相对独立性保障不足，具体承办案件的司法官，面对外部非法干预、上级“影响”时，不敢表示反对意见，不敢严格依法办案。考虑到我国院长、检察长在地方政治权力机构中的“非相对独立”地位，外部机关可透过司法首长干预承办司法官办案，司法权难以公正行使。
3.司法惩戒的地方化强化了司法地方保护主义。我国司法实践中还存在较为严重的地方保护主义，重要原因之一在于地方党政机关对司法官的人事事务有较大决定权。纪律惩戒如果掌控在地方手中，则司法的国家性也就岌岌可危了。[99]现有的纪律惩戒控制在司法官所在院领导手中，而院领导又受制于地方，地方纪律机关也参与司法官的惩戒，其事实上成为纪律惩戒的事前调查程序，这使司法官最终受制于地方，从而加剧了地方保护主义。
此外，我国多元化的司法纪律惩戒不利于惩戒标准的统一，司法行为的统一、规范化，促使法律共同体的形成。
（三）两种不同的机构改革方案
目前，我国的司法纪律惩戒制度，既不能实现独立行使司法权，也不能实现司法责任，必须加以改革。为了避免内部惩戒导致的惩戒不力，实现民主责任，德国、法国等国规定由司法部长参与司法官的纪律惩戒，然而1982年国际律师协会通过的《司法独立最低标准》第4条规定，“对法官的惩戒或者免职，应该赋予独立于行政机关的机构行使”。我国宪法也明文规定，司法机关独立于行政机关，由附属于行政机关的司法行政部门参与甚至负责司法官纪律惩戒的方案都不可取。长期的讨论，逐渐形成以下两种方案[100]：
1.司法机关设立多方参与的惩戒委员会。一种观点认为，应当在现有司法机关内部设置多方参与的司法官纪律惩戒机构，以克服内部惩戒的弊端。王利明认为可以考虑在法院内部设立吸收法院以外的法律界人士参与的惩戒委员会。[101]谭世贵主张“双重的法官惩戒机构”，即由人大保留罢免法官的权力，在各级人民法院内部设立法官惩戒委员会。[102]对检察权的研究也得出了类似的结论，由于惩戒不同于弹劾，如果由各级人大常委会来行使，不仅人大将承担过重的工作负担，而且也不利于保障司法的独立性，故主张在检察院设立由各方人士组成的专门惩戒机构。[103]
我国吉林省磐石市法院的弹劾委员会改革体现了这种理念。为了惩戒有证据表明可能构成违纪的法官，2003年磐石市人民法院成立了弹劾委员会，委员会由29人组成，其中，由法院党组任命3名本院法官；由干警选举、党组讨论决定产生8名本院法官；由市人大、市政协、市纪检委及其他社会部门推举产生人大代表、政协委员及社会各界人士18人。每次弹劾听证从委员中随机抽取15人。[104]2003年5月上旬，该院民庭副庭长王某因接受他负责审理的一起民事案件的当事人宴请受到弹劾，被免去了副庭长的职务。“办法”出台后，引起了社会广泛关注，专家观点也大不相同。[105]
为克服司法地方保护主义，另一种观点认为应当提高司法机关内部惩戒机构的层级，在司法机关设置统一的、高规格的司法惩戒机构。“必须实行惩戒制度的根本改革：由各级法院分散的错案追究组织，转向全国统一的法官惩戒委员会。这一组织拟设在最高人民法院，由资深、公正的法官组成。只有这样才能克服法院内的自断其案、官官相护和外行管内行的积弊，有利于抑制司法部门保护主义和司法地方保护主义，重塑司法公正的形象。”[106]
为了避免司法机关对司法惩戒事务的垄断，防止内部惩戒带来的“官官相护”，此改革方案引入外部人员作为惩戒法官的主体，试图打破内部联系导致制度失效的弊端，而后者主张提高层级以削弱地方保护主义，是值得考虑的改革思路。但是，笔者认为，虽然该改革避免了内部的完全控制，具有一定的价值，但仍将机构设在被惩戒司法官所在司法系统，基于我国上下级司法机关的密切联系和部门保护主义，司法惩戒仍然可能受到部门内部影响，而无法有效地发挥功能。
2.人大下设司法纪律惩戒委员会。此观点主张扩大人大对司法官的惩戒权，在人大下设机构惩戒违纪司法官。有学者主张从我国国情出发，“可设立二级统一的惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会内设法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关中的司法官和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大的内务司法委员会设立省级法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长、检察长除外）和省级以下司法机关法官、检察官的行为惩戒”。[107]徐静村教授主张类似观点，只不过其明确惩戒委员会由多方参与，独立于现有的内务司法委员会，专门负责司法惩戒工作。[108]
这种改革理念已经出现在人大代表、政协代表的提案中。为克服“地方保护主义”、“行政干预”和“司法腐败”，实现法院独立裁判，确保裁判公正，梁慧星在2003年政协会议上提出了13项司法改革建议，其中第12条即是改革司法纪律惩戒制度，由省级人民代表大会常委会决定立案，并任命法官、律师、法学家各1人组成临时弹劾法庭审理。[109]2008年全国政协委员、民盟中央副主席吴正德在“两会”上提出司法惩戒改革的议案，即“为了保证司法公正，克服地方保护主义，应该建立全国人大和省级人大对法官的选任、弹劾制度”。吴委员认为，“最高法院法官、高级法院法官由全国人大常委会任免，中级法院和基层法院的法官由省级人大常委会任免。并在省级人大常委会和全国人大常委会设立专门的机构，负责对法官的弹劾案进行审查，然后交常委会审议”。[110]
第二类改革方案在具体制度设计时有所不同，但是共同的主张都是要在人大下设机构负责司法官惩戒。有学者提出了质疑，代表性观点认为这种方案的弊端在于：其一，如果惩戒一律交由人大常委会的内务司法委员会处理，其必将不堪重负。其二，人大常委会工作人员不具备判断司法行为是否适当的专业素质。其三，若人大常委会过多涉及惩戒，有干预审判之嫌。[111]笔者认为，上述问题都可以通过吸收外部专业人员参与的方式化解。
（四）人大下设司法纪律惩戒机构之正当性
有种观点认为，既然人大有权监督司法机关，任免司法官员，那么由人大及其常委会行使对司法官的惩戒权也就理所应当了。这种逻辑显然过于简单，事实上一些国家为了保障司法独立，有意识地将任免权和惩戒权分离。人大下设司法官纪律惩戒机构尚需深入论证。
1.人大下设司法纪律惩戒机构，可抑制司法腐败，实现司法公正。如何有效防止司法腐败，是社会主义法治建设的核心难题，事关法治建设的成败。在防止司法腐败的思路上，一直存在较大的争议：一种观点认为司法腐败主要由外部干预造成，因此应当强化司法独立，抵制外部干预；另一种观点认为应当加强外部对司法机关的监督制约，以抑制司法腐败。笔者认为，这两种观点都是防止司法腐败的路径，在案件审理此类核心司法领域应当由司法机关自己决策，确保司法独立；在司法行政、人事事务上，则不能采取绝对的司法自治，应引入外部监督，在司法独立和司法责任上寻找平衡。关于在法院内设多方参与的司法纪律惩戒机构，强调司法自治，保障司法独立的建议，因我国司法腐败呈现集体腐败的特征，此改革建议无法克服我国集体独立带来的反腐难题。而且，“由于司法活动的相对封闭性和司法人员的职业化特征，仅靠内部监督不能达到预期目的，所以必须有懂行专家并具有独立权力的机构”[112]，方能有效监督司法。在人大下设司法纪律惩戒机构，司法官的纪律惩戒不再由司法机关内部掌控，则可以打破司法机关“内部惩戒”不力的弊端，通过有效的司法惩戒克服司法腐败，实现司法公正。
2.人大下设司法纪律惩戒机构，有助于人大监督司法的转型，实现司法机关对人大的责任。从宪法地位上说，我国司法机关由人大产生，对人大负责，接受人大监督。反言之，人大有责任监督司法，保障司法机关独立、公正行使职权，否则也是人大的失职。
然而，我国法律仅赋予人大对司法人事事务有限的监督权。其一，根据有关法律，我国人大及其常委会对其任免官员只有罢免和撤职权。最常见、常用的惩戒手段，如警告、记过、记大过、降级，属于内部纪律处分，并不属于人大权限。其二，人大罢免对象主要是同级人民法院院长、人民检察院检察长，人大常委会撤职对象是同级人民法院副院长、庭长、副庭长、检察委员会委员、审判员，同级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。而且罢免、撤职的只是行政或者审判职务，不是法官身份。对没有担任正副庭长、审判委员会委员、检察委员会委员的助理审判员和助理检察员，人大无权作出撤职等纪律处罚。然而，司法实践中，助理审判员、助理检察员是承办案件的主力军，大量违纪行为的处罚并未达到撤职的程度。其三，即使人大监督对象需要被罢免和撤职，也需要调查核实，仍然有赖于司法机关的内部纪律调查，这导致人大监督司法人事事务的力度十分有限。从实践来看，人大似乎并不主动介入司法官的惩戒，很少主动对司法官员进行罢免和撤职。即使人大推动的错案责任追究制度也是采取司法机关调查追究，人大事后监督的模式。这不利于人大监督司法职能的行使，显然与我国人大对司法人事事务有限的监督权有关。
当前，人大监督司法在实践中主要表现为监督案件，但是2006年个案监督未写入监督法，笔者认为，人大监督司法面临从监督案件向监督司法行政事务的转型，应当从过于重视“个案处理”的监督走向重视“司法人事”的监督。为了对司法机关进行有效的监督，应当扩大人大对司法机关的监督权限。要真正实现对司法官的有效纪律惩戒，必须改革我国现有的惩戒机制，重新思考人大与司法的关系，使人大从幕后走向前台，从间接走向直接，全面参与对违纪司法官的惩罚，这也许是当然之选。而人大下设司法惩戒委员会拓展了一种新型的监督方式，有助于实现我国人大监督司法方式的转变，也是实现人大监督权的重要手段。因此，在人大下设司法惩戒委员会符合人大监督司法的宪法精神[113]，符合我国的宪政体制，是司法机关由人大产生、对人大负责的实现方式，也是司法权对外承担公共责任的体现。
3.人大下设司法纪律惩戒机构，可提高司法官的相对独立性，保障依法独立公正行使司法权。我国人大在监督司法过程中，形成“寄支持于监督”的工作思路，在监督过程中破除其他机关对司法的外部干预，为独立行使司法权提供条件。由于人大有权监督各个机关、组织（包括政党）、个人是否遵守宪法和法律，在我国司法机关仍然不够充分独立的情况下，将司法纪律惩戒机构设在人大，无疑为司法权独立行使提供了更充分的保障。
而且，由于我国现有纪律惩戒组织主要由司法机关首长控制，导致司法机关首长权力过大，民主集中制原则在实践中落空，个体司法官无法坚持依法独立行使职权，在法院院长、检察院检察长职务政治化之后，其政治角色开始入侵日常司法领域，致使一些案件无法依法处理，政治因素干预了司法案件的处理[114]。而人大下设司法纪律惩戒机构之后，对司法官的纪律惩戒不再由院长、检察长说了算，个体司法官获得了一定的相对独立性，其理念和我国推行的主诉检察官制度、主审法官制度一脉相承，有助于克服司法行政化倾向，保障司法权独立行使。
（五）人大下设司法纪律惩戒机构的制度架构要点
在制度设计时，仍然应当以实现对司法官的有效监督与保障司法权独立行使之间的平衡为基本出发点。
1.人大下设“两级统一”的司法纪律惩戒机构，负责法官、检察官的纪律惩戒。
第一，统一性。在我国，检察院和法院被认为是具有同等独立地位的司法机构，尽管现有的纪律惩戒制度采取部门化的管理模式，法官和检察官的纪律惩戒由各自所属系统实施，但基本上适用同样的实体标准和程序。而且，两者都由人大产生，对人大负责，接受人大监督，与人大的关系相同，只要现有检察院和法院的地位不发生改变，完全没有必要区分两者，因此可以由人大下设的同一机构负责法官和检察官的纪律惩戒。
第二，两级化。统一的司法纪律惩戒机构分设在全国人大和省级人大，采取“两级化”设置。全国人大下设机构负责中央、省级司法官员，以及地市一级检察长之惩戒，省级人大下设机构负责其他司法官之惩戒。之所以不能建立全国统一的司法纪律惩戒机构，是因为全国有20多万法官、20多万检察官，每年都有大量司法官因为违纪被调查惩戒，如果将司法纪律惩戒权集中于全国人大下设机构，其必将不堪重负。
也不能将司法纪律惩戒权分散在各级地方人大手中。有学者建议“根据现行宪法规定，在各级人民代表大会下设立法官、检察官纪律惩戒委员会，统一负责对法官、检察官违法失职行为的调查和惩戒”[115]，但笔者担心这样会诱发地方保护主义，不能从根本上改变我国司法地方保护主义的现状。而且，可以假设，司法惩戒的主体越多，可能影响司法惩戒的主体也就越多，威胁司法独立的因素就越多，所以惩戒机构不可过多，在省级人大设立比较合适。司法纪律惩戒机构的设计，“应强调其须具备较高的格次，增强其权威性，以避免其级别过低而陷入当地‘关系网’的泥沼，避免层层设立的重复性导致效率降低和资源浪费”。[116]因此，在全国设立“两级统一”的改革方案更具合理性。
可见，在人大常委会设“两级统一”的法官、检察官惩戒委员会，这在我国司法地方化、司法地方保护主义严重的现实情况下，显得十分必要。既体现了对司法官惩戒的统一性，避免了司法纪律惩戒的多级化与地方化，又兼顾了我国地域辽阔的特点。
2.机构独立。我们观察发现，地方人大积极推进监督司法的同时，有时却扮演了不恰当的角色，这从诸多错误的个案监督可见一斑，而最著名的是“2003年末最热点法治事件”——李慧娟事件，该案中，人大利用纪律惩戒权干预法官的法律选择适用权。这提醒我们，虽然人大具有监督司法的职权，在人大设立司法官纪律惩戒机构具有正当性，但同时这也意味着人大有机会通过纪律惩戒程序去干预司法权的正当行使。人大毕竟是一个政治机构，如果由其完全控制纪律惩戒，也会对司法独立产生不正当干预。联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定，“对法官的惩戒决定，应当受到独立的审查”。这是由司法职业的独立性特点所决定的，一旦该机构无法独立于政治性很强的人大机构，司法防止多数人暴政的功能就难以实现。
因此，该机构虽然设在人大之下，但惩戒决定的作出却应当独立于人大。人大监督司法人事事务，主要通过任命成员参与惩戒组织，听取惩戒机构之意见作出撤职惩戒决定，体现其意志。对检察官的纪律惩戒制度研究表明，无论是日本的人事院、法国的最高司法委员会，还是德国的职务惩戒法庭，对检察官作出纪律裁决的主体保持独立性是检察官纪律惩戒程序的核心理念之一。[117]因此，该机构应当与人大内务司法委员会等机构并列，作为人大的临时专门机构，直接对人大常委会负责。人大通过内务司法委员会维持其内部组织管理和日常运作。为了保障其独立性，机构不接受人大的任何指令[118]，应当将程序设置成一个独立、封闭的空间，保障其充分的经费来源。该机构主要承担违纪行为的调查和处理，对于罢免、撤职的决定，该机构仅有建议权，最终由人大听取其建议后作出，而其他的惩戒意见，可以由其独立作出。
3.成员构成。在明确机构独立之后，最为重要的是成员的选择。参与惩戒委员会的成员必须具有法律专业学历，因为惩戒事由很多涉及法律的适用，不能由外行惩戒内行，否则难以保障司法的独立性。同时，我国宪法规定司法机关独立于行政机关，因此不能有行政机关的人员参与惩戒机构，如果人大代表本身兼任行政机关职务，也不允许其成为惩戒委员会成员。
有观点认为，“该机构是内务司法委员会下的一个常设机构，与内司委合署办公，人员都由内司委组成，受人大常委会的直接领导并对其负责”。[119]笔者认为，显然不能完全由人大机构成员或者人大代表组成纪律惩戒机构。如果完全由人大有关人员组成惩戒机构，结果必然是司法惩戒事务完全受人大掌控，人大可以通过全面介入人事事务而干预司法权的正当行使，从而破坏人大与司法职能之间的平衡。
笔者认为，应当通过惩戒机构成员的多方参与，合理分配人员比例构成，实现司法责任与独立的平衡。法国、意大利、葡萄牙等国家都通过成立由司法官、律师、学者、社会人士组成的司法委员会负责司法官的惩戒，从而实现司法独立与司法责任的平衡。[120]美国在过去几十年中，一种新的而且是压倒性的趋势是运用常设的惩戒委员会来惩戒法官。这些机构由各占一定比例的法官、律师和平民组成。[121]
一方面，要保持纪律惩戒的司法化，机构必须有较多数量的司法官参与，既包括高级司法官，也包括初级司法官；既包括检察官，也包括法官。他们可以通过司法官机构内部选举的方式产生，这样才能承续我国现有纪律惩戒制度的优势，防止司法纪律惩戒的政治化。
另一方面，应当吸收社会成员参与纪律惩戒，保障司法惩戒的社会参与，实现司法权的公共责任，考虑到专业化的要求，律师和法学教授是最适宜参与纪律惩戒机构的主体。考虑到我国人民代表大会制度下人大对司法监督的重要性及其意义，应当有一定比例的人大代表或人大机构成员进入纪律惩戒机构，以体现人大监督司法的意志。我国已经有学者提出类似的观点，比如，建立由资深法官、资深检察官、资深律师、法学专家及人大代表共同组成的“惩戒委员会”，专司惩戒法官之职。[122]有论文具体建议，司法调查庭由法学专家5名、资深法官1名、资深检察官1名、资深律师1名、人民代表大会代表1名共9名成员组成。[123]另一种建议为，委员会成员由人大常委会的委员、法学专家、资深法官组成各占1/3。[124]但，如此则司法官所占比例过低，与许多国家司法官在司法惩戒机构中至少近1/2的做法相去甚远，难以保障司法独立。笔者建议，应当由推选产生的法官2人、检察官2人、律师1人、法学教授1人、人大代表2人组成惩戒委员会。
4.监督对象。基于我国越演越烈的司法腐败，强化人大对司法的监督也是舆论的呼声。人大与司法之间的关系是监督与被监督的关系，人大要真正落实对司法机关的监督权，就不能仅仅监督司法机关的“官员”，也要监督司法机关的“兵”；不仅要监督构成撤职的严重违纪违法行为，也要监督违纪但不构成撤职的行为。虽然我国集体行使审判权，很多案件最终决定权都在地方人大监督的对象——正副院长、庭长、审判员、审判委员会委员手中。然而，日常工作中更多的案件由普通司法官决策。因此，应当将惩戒对象扩大至没有担任职务的助理检察员、助理审判员。当然，司法权主要由司法官行使，司法独立只保障具有司法官身份的人员，不承担司法官职权的司法辅助人员，如行政人员、书记员、工勤人员，则不属于该机构的惩戒对象。
5.下设调查部门。当前，尽管我国法律明确了人大对司法官的撤职和罢免权，但是由于缺乏有效的调查机构和程序，其职权受制于司法内部程序和纪律检查机关的调查，这不利于人大监督司法职能的行使。因为，对于罢免案和质询案，实践中，人大主要将其他部门已经调查的事实和结论予以认可，人大并没有决定违法事实是否存在以及违法责任的分配等本应当属于人大职权范围内的事务。如果人大不对罢免的事实予以澄清，很难说人大能够客观和公正地作出是否罢免的决定。[125]如果人大通过质询后不对事实进行调查就转入罢免程序，从法律上来讲是违背公正原则的。于是，该论者建议赋予人大专门委员会调查权。[126]
笔者也认为，人事监督应当具有积极主动的特点，在控诉人提出控诉之后，应当启动司法人员是否涉嫌违纪的调查程序，而不能在其他机关调查之后，作出处理决定，否则监督完全建立在其他机关的调查基础上，自然受制于第三方，而削弱监督的效果。不能将司法官所在的法院、检察院作为违纪事实的调查机构，更不能由纪律检查机关作为司法纪律惩戒的调查机构，因为惩戒与否的结论建立在事实调查的基础上，惩戒与否与事实调查的成果密切相关，控制了调查结果实际上也就控制了惩戒结果，必须将惩戒事实的调查权归入人大下设的纪律惩戒机构。
因此，应当在人大下设的纪律惩戒机构中同时配置司法纪律惩戒的调查机构，统一由人大下设机构负责纪律调查，排除其他机构调查、惩戒司法官的权力。对此，有两种不同的建设性意见，一是主张人大内务司法委员会中下设一个法官惩戒委员会，而将下级人大的内务司法委员会定为追诉机构，由下级人大负责提出惩戒议案。[127]梁慧星教授也主张由人大代表组成调查机构[128]。此种观点将违纪调查权完全控制在人大手中，不利于人大与司法的职能分工，会对独立行使司法权造成威胁。另一种观点主张，人大下设司法调查庭，成员根据案件需要在法定名册中临时随机选任，包括法学专家3名、资深法官1名、资深检察官1名、资深律师1名、人民代表大会代表1名共7名成员。[129]笔者赞同该观点，应当由多方参与组成调查机构，但人员构成比例可以商榷。而且，该机构同时是一个投诉受理机构，公开接受社会公众对司法官的投诉，并与人大信访功能衔接，该机构审查投诉或信访材料，以决定是否正式启动纪律惩戒程序。