我国人大罢免、撤职制度的完善
1.惩戒对象：从案件到行为。从比较法的角度，各国基本上以司法行为是否恰当作为纪律惩戒的标准。美国律师协会制定了《司法行为模范法典》（the Model Code of Judicial Conduct）来规范法官的职业行为，要求“法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当”，这为美国的法官惩戒确立了一个基础性标准：“行为不当”。2007年7月16日，美国司法会议司法行为与资格丧失委员会公布了新的规范司法惩戒的法律草案——《司法行为与资格丧失程序控制规则》（Rules Governing Judicial Conduct and Disability Proceedings）该规则草案第1条第3款（b）项对适用于联邦法官的“不当行为（Misconduct）”之概念做了迄今为止最详细的官方释义：“不当行为是对法院事务之有效和迅速管理存有偏见的行为。不当行为包括但不限于：使用法官职权为朋友和亲属谋取特殊待遇，接受贿赂、礼物和其他与司法职务有关的个人恩惠，在对方当事人代表不在场的情况下不适当地和一方当事人或律师进行案件讨论，以不必要的敌视态度对待诉讼当事人和律师，从事党派政治活动或讲话，参与组织性筹款，以及违反了司法行为准则、礼品收受规则、外快收入限制、财产披露义务的其他行为，或滥用司法职权。执行公务之外发生的行为并不被排除，只要这种行为有可能对法院事务的管理造成偏见性影响，包括但不限于在有理智的人中间对法院的公众信心的一种降低。”[42]美国法律之所以高度重视法官行为的适当性，要求法官必须建立、维护和实施司法行为的高标准，是因为公众对于司法的看法极其重要，法官的不当行为“将削弱公众对司法中立、公正的信心”。[43]社会公众是否尊重与服从司法裁判，很大程度上取决于他们对法官的信任。
美国法律在对法官的不当行为详加规制的同时，又规定法官的裁判行为不得成为惩戒法官的依据。例如《司法行为与资格丧失法案》之3A规定：如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题，则应予以驳回。这实际就为法官惩戒设置了禁区，即法官可以依照自己对于法律的理解和对具体案件事实的认定独立进行裁判，且不得因此裁判行为而受到追究。[44]1893年弹劾George·Hasting一案判决中谓：“误判或欠缺诈欺要素的职务上的懈怠，如果不是无视其义务，而是出于对义务的误解，即使显然地有害于州的利益，也不合乎弹劾事由。”[45]至此，非故意导致的错判、失职，都被排除于弹劾事由之外。
我国《法官法》第32条规定了各种应受惩戒的违法行为，也是以“行为不当”作为判断依据。但其中“玩忽职守，造成错案或者给当事人造成损失”的规定，为错案责任追究制留下了空间，也从行为不当转向案件审理是否正确。而错案责任追究制度正式将故意或者过失导致的错案作为撤职、罢免的理由。[46]于是，我国撤职、罢免都允许基于案件的实体错误而作出，无论司法官故意还是过失地作出的错误实体裁决，都可以在启动司法机关内部的错案责任追究程序，认定其构成错案责任后，启动罢免、撤职程序。然而，笔者反对这种做法，个案办理实体是否正确不能成为司法惩戒的事由，因为这会损害司法的独立性。当然，办案过程中的司法不当行为可构成惩戒的理由，但是其完全可以独立于实体结果，惩戒不需要以后者作为前提。在个案监督的论述中已经进行了充分的阐述。
此外，我国《法官法》第40条规定，法官有下列情形之一的，予以辞退：①在年度考核中，连续两年确定为不称职的；②不胜任现职工作，又不接受另行安排的；③因审判机构调整或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；④旷工或者无正当理由逾假不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的；⑤不履行法官义务，经教育仍不改正的。这导致，在行为不当之外确立了其他非常模糊的理由，使法官无法独立行使职权。实际上，《法官法》第32条规定的诸多行为，应当是判断年度考核是否称职、是否胜任现职工作。是否履行法官义务的前提，而不能本末倒置，将结果直接确定为另一种惩戒的标准。笔者建议，第32条规定的行为的不当程度达到第40条标准后，被认为不胜任现职工作的，应当撤职，并取消“辞退”这种惩戒权。
在一些案件中，司法机关明显未能执行现有法律，对此，人大是否有权予以惩戒呢？笔者认为，人大有权力监督司法机关是否执行法律，这对于保障人大权力机关地位非常重要，也是授权人大执法检查权力的重要根据。我国也不承认法院有权不执行法律，法院无违宪审查的权力，无权以违宪为由拒绝适用法律，对于广义上法律之间的冲突，可申请全国人大常委会或其他主体予以审查，因此，对于显然不执行法律的行为可予以惩戒。事实上，一些国家也将之视为司法独立的“外部秩序范围”而非“核心领域”，可加以职务监督[47]，但是人大不能启动对错误判决的下一步纠错程序。为了保护司法独立，即使为了纪律惩戒，域外一般也不允许外部政治机构对案件实体是否公正进行审查。对其惩戒只是因为其没有执行法律，而不是因为其作出了错误的裁决。
对于显然违反法律规定或过失导致实体审判错误的行为，如果连续多次，可否以能力不足为由进行惩戒呢？该问题值得探讨，笔者认为即使如此也不应当进行惩戒，可采取调离、不予升职的方式解决。
对于不接受监督的行为能否直接予以惩戒，这也是一个重要的问题。笔者认为，出于监督与独立平衡的考核，不服从监督并不是构成惩戒的理由，而导致人大监督的不当行为才是惩戒的理由，但是对于人大依法作出的具有法定效力的决议，司法官拒绝执行的，则构成惩戒的理由。
不满意是否构成罢免、撤职的理由？这也是必须解决的问题。我国已经有不少学者主张建立不满意罢免、撤职的制度，相关的评析在第三部分中予以充分阐述。
2.赋予人大常委会暂停对被调查对象职务的权力。对于涉嫌构成撤职、罢免事实的被调查对象，如果其主动提出辞职，可以通过免职程序，由人大常委会作出免职决定。如果被调查对象不主动、不同意提出辞职，也不应通过各种压力迫使其提出辞职，而应当通过立法授权人大常委会暂停被调查对象职务，避免调查过程受到不正当干扰。这对于罢免程序非常重要，因为人民代表大会会期的限制，几乎多数案件都无法及时作出罢免决定，先暂停职务，待召开人大会议时再进行罢免是十分必要的。
有学者认为辞职也是一种监督手段。建议将辞职与我国的听取工作报告、质询结合起来，对工作报告、质询结果不满意时，有关人员应当提出辞职。[48]但是，这混淆了辞职的存在基础，辞职只能由有关人员主动提出，尽管现在一些案件显示出辞职的被动性，如田凤歧、吴振汉案，但是其不应当成为一种常规的手段。
3.罢免、撤职程序采取“类诉讼程序”，充分保障被调查对象的申辩权。根据程序正义的原则，作出任何对当事者有影响的决定，都应当保障其获得平等对待和听证的权利。所以，域外各国的司法惩戒程序基本上都采取类似诉讼程序，充分保障被调查对象的程序权利。1935年，美国参议院通过了一项新的规则，据此，听证中原告和被告双方都可以提供证人和证据，被告可拥有辩护律师，有权代表自己作证，有权进行盘问。主持听证的主席负责发布命令迫使证人出庭作证，主持听证前全体参议员得口头宣誓，负责讯问证人，并就不同参议员书面提交的问题向证人提问。凡涉及证据是否可被采纳的大多数问题都交付参议院表决。在决定被告是否有罪时，允许每位参议员在秘密会议上有15分钟的辩论时间。[49](https://www.daowen.com)
实践中，我国司法官纪律惩戒多采用司法机关的内部惩戒程序。以人民法院为例，我国的司法机关内部惩戒程序如下：
根据2013年《人民法院监察工作条例》第15～17条，最高人民法院监察局[50]对本院各部门及其法官和其他工作人员；高级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部、监察局局长。高级人民法院监察局和中级人民法院监察处对本院各部门及其法官和其他工作人员；下一级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部、监察部门主要负责人或者专职监察员。基层人民法院监察科或者专职、兼职监察员对本院各部门及其法官和其他工作人员实施监察。
根据2013年《人民法院监察工作条例》[51]，内部惩戒具体程序如下：监察部门按照管辖范围，根据检查发现的问题，或者控告检举的违纪线索，或者有关机关、部门移送的违纪线索，经初步核实，认为有关人员构成违纪应当给予纪律处分的，应当报本院院长批准后立案并组织调查。监察部门履行职责，有权要求被监察的单位、部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、案卷材料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者复制；有权要求被监察的单位、部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释或者说明；有权暂予扣留、封存案件相关证据材料；经上一级人民法院监察部门批准，可以责令有违反纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；建议暂停有严重违纪嫌疑的人员执行公务；查询、冻结涉嫌人员的存款；向监察事项涉及的单位、部门和人员进行查询。听取被调查人的陈述和辩解；除特殊原因需要延长期限外，应当自立案之日起6个月内结案。对于立案调查的案件，经调查认定违纪事实不存在，或者情节轻微、不需要给予纪律处分的，应当按照批准立案的程序予以销案，并告知被调查人。对于可能给予纪律处分的案件，调查组结束调查后应当交由审理组审理。审理案件采取听证或者书面审理的方式进行。书面审理案件的，应当询问被调查人、听取其陈述和辩解。
对本院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员和其他工作人员，下一级人民法院院长、副院长、副院级领导干部、监察室主任、专职监察员，拟给予警告、记过、记大过处分的，由监察部门提出处分意见，报本院院长批准后下达纪律处分决定；拟给予降级、撤职、开除处分的，由监察部门提出处分意见，经本院院长办公会议批准后下达纪律处分决定。给予违纪人员撤职、开除处分，需要先由本院或者下一级人民法院提请同级人民代表大会罢免职务，或者提请同级人民代表大会常务委员会免去职务或者撤销职务的，应由人民代表大会或者其常委会罢免、免职或者撤销职务后，再执行处分决定。对纪律处分决定不服的，受处分人员可申请复议，向上一级人民法院申诉。
再如错案责任追究程序。人民法院审判人员违法审判责任追究的程序与其他违纪行为的调查处理程序相同[52]，但是最大的区别是：其一，在人民法院的裁决、裁定、决定是否错误的认定上，排除了监察部门和院长的认定权，而应当由“人民法院审判组织”确认（第27条），[53]而其他违纪行为的纪律处分由监察部门根据调查提出意见，由本院院长或院长办公会决定[54]。其二，惩戒理由特定。1998年《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第2条规定，应当承担违法审判责任的是，“人民法院审判人员在审判、执行工作中，故意违反与审判工作有关的法律、法规，或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的”，其中就包括《人民法院监察工作条例》中的诸多涉及审判责任的情形。第14条规定，因法官“故意违背事实和法律，作出错误裁判的；因过失导致裁判错误，造成严重后果的”[55]，也需要追究审判责任。其三，对于违法审判的行为，设置了其他处理方法。如“情节轻微的，责令有关责任人作出检查或者通报批评”。
这些程序肯定了调查机构的调查权力，笔者认为基本可以照搬。但笔者认为，其在保障被调查对象的程序权利方面仍显不够，我国还应当赋予被调查对象获得律师的帮助、查阅调查案卷、对所有的证据进行对质、在审议过程中进行充分申辩的权利[56]，并且明确事实的证明标准为事实清楚、证据确实充分，这在特定问题调查制度中有详细论述。
4.罢免案也需要提供证明材料。有学者认为，“人大监督不力的集中表现是作为监督权核心的罢免权虚置。罢免权虚置的主要原因在于罢免信息不通畅和缺乏罢免的体制性力量”。[57]美国众议院形成弹劾案，需要司法委员会举行听证会，听取证人证言，审查证物，表决确定有无弹劾的证据。如果司法委员会认为具有弹劾的证据，就做成弹劾议案，提交众议院审议和表决。[58]因此，无论是罢免还是撤职都应当提供支撑罢免理由的材料。
此外，有学者提出，为了使人民代表大会能够准确行使罢免权这一重要职能，可考虑建立预审制度，即地方各级人民代表大会常务委员会接到代表联名提出的预备案后，应组成专门的调查委员会，对该项罢免案预先进行审理。预审的主要任务是对罢免理由所依据的事实予以调查，形成对该项预备案的审理报告，反馈给人大代表，以供后者决定是否继续罢免。[59]但是，建立类似程序虽然可能避免不恰当的撤职、罢免程序，但也可能损害撤职、罢免议案提出者的权力，这不符合我国监督程序的基本理念。
5.赋予司法机关启动罢免案的提议权。各级人民法院、人民检察院无权提出对院长、检察长的罢免议案，这不仅违反了司法机关内部民主集中的原则，还会导致对院长、检察长监督的弱化，因为最了解两者的是司法机关内部，笔者认为应当赋予人民法院、人民检察院提出对院长、检察长罢免议案的权力，可以由司法机关内部的检察委员会、审判委员会或者党组会通过决议提出对院长、检察长的罢免议案。
6.提高撤职、罢免司法人员的条件。必须由有权表决者2/3的多数通过，才可以撤职、罢免，从而保障司法人员的独立性。
7.针对人大撤职对象有限、惩戒手段不足的问题，笔者建议在人大下设司法官纪律惩戒机构，负责对所有影响司法公信力的行为进行惩戒，其惩戒的手段仅限于法定的解除职务以外的纪律成分手段，但是该司法惩戒机构可以对构成撤职、罢免的事实进行调查，并根据调查建议人大常委会启动撤职程序或者建议人民代表大会启动罢免程序。同时，我国现有的司法惩戒制度非常复杂，既包括对涉及案件实体问题的错案责任追究，又包括针对司法人员违法违纪的纪律处分程序，还包括人大、纪委的司法惩戒程序，也可将所有上述程序统一授权给人大下设的司法官纪律惩戒机构。相关内容在第四部分予以具体阐述。