对司法机关特定问题调查的实证分析
1.监督效果较好，但运用极少。从实践来看，一旦人大启动特定问题调查委员会调查，都在个案监督上取得了较好的监督效果，案件在实体方面得到了纠正，一些案件还追究了有关人员的责任，建章立制，有利于司法制度的完善。上述5个案例中，至少有3个案例都追究了相关人员的责任，阜阳、来安的特定问题调查委员会都对司法制度予以充分的完善。但也有学者批评，“我国调查委员会在查处司法不公事件时，实际上是实行‘个案监督’，没有就司法中存在的普遍性问题提出解决的方案或者作出相应的决议，也没有及时启动罢免程序”。[261]但在当时而言，个案监督本是人大监督的主要内容，从这个角度而言，特定问题调查取得了较好的效果。
尽管监督效果很好，但特定问题调查却非常罕见。全国人大常委会办公厅新闻局1994年对30个省级和69个县级人大常委会的调查统计表明，1991年～1994年上半年，省级人大及其常委会没有使用过这一监督方式，县级人大及其常委会使用特定问题调查67次。[262]另据安徽省人大常委会研究室调查表明，组织特定问题调查委员会是所有监督方式中使用最少的一种，该省15个省辖市中只有1个市使用过特定问题调查监督方式，在抽样的36个县级人大常委会中也只使用过7次。[263]直至2005年，海南省省级人大没有开展过特定问题调查，市县一级人大，只有定安县人大在1998年开展过一次特定问题调查——县保障局挪用保险基金的问题。[264]从实践来看，特定问题调查委员会主要由人大常委会来组织，地方人民代表大会尚未产生组织特定问题调查委员会的先例。[265]上述数据都是对整个特定问题调查而言，对司法机关的特定问题调查必定更少。
曾在全国人大常委会办公厅研究室的同志分析其原因时认为，“各地看到全国人大及其常委会没有组织过特定问题调查，便认为自己也谨慎一点好。所以，尽管有些地方的人民代表大会、人大常委会组织过特定问题调查，但数量很少”。[266]另有观点认为：“法律对特定问题调查的规定比较原则，缺乏可操作性，使得特定问题调查变成可为可不为的监督方式，加上特定问题调查本身较为严厉，各级人大在运用时有所顾虑，多数采取束之高阁的态度。”[267]
2.性质上采辅助权能说。日本法学界对国会国政调查权的性质最初有两种对立的宪法解释，即“独立权能说”和“辅助权能说”。独立权能说认为此权限系与国会立法权等宪法赋予议院的权限有别的、为总揽国家权力所设立的独立权能；而辅助权能说则认为国政调查权只是为了使议院有效行使宪法所赋予的立法等权能而加以认可的辅助性权能。[268]然而，以1948年日本参议院法务委员会对浦和充子案件的调查为契机，这两种对立的宪法解释受到深入检讨，辅助权能说最终赢得多数支持并成为学界通说。[269]美国宪法虽无明文规定调查权，但最高法院于1927年在麦格兰控道弗提案（McGrain V.Daugherty）判决中指出，“国会调查权是完成立法功能的基本且适当之辅助性权力（auxiliary power）”。[270]我国台湾地区大法官第585号解释也明确台湾地区采取辅助权说。[271]有学者考察后发现辅助说较为合理，已经成为各个国家或地区实务及学界通说[272]。“从世界范围的实践来看，不论是国会调查权中的辅助立法、监督行政，还是通知大众，其主要是一项辅助性的权力，即这项权力的运作是为了辅助完成议会的职权”[273]。我国1982年《宪法》第71条明确人大“在必要的时候”可组织特定问题调查。从宪法文本来看，并不能看出是采取独立权能说还是辅助权能说，直到监督法出台后该问题才清晰化。《监督法》第39条明确组织特定问题调查委员会是为了解决需要作出决议、决定但有关重大事实不清楚的职权范围内的事项，可见监督法明确我国特定问题调查的性质采取了辅助权能说。上述案例也表明特定问题调查是为了辅助监督权的行使。
3.特定问题调查系人大及其常委会的权力，而非部分人大代表或人大常委会成员的权力。一方面，我国监督法规定了启动之前的初查程序，即针对提议，委员长会议可决定“先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议”，委员长会议的此权力可能被解释为具有搁置权，比如有观点认为：“在提请大会审议决定之前，主席团或主任会议可委托或指定有关委员或工委对案件进行初查，并提出报告，再提交主任会议讨论决定是否有必要启动法定程序。”[274]有观点也认为：“在动议成立特定问题的调查委员会之前，委员长会议或者常委会主任会议应指定相关工作委员会或专门委员会，对事件或案件先行初步调查，并将调查结果报告委员长会议或者主任会议讨论研究，由委员长会议或主任会议再决定是否依法定程序启动组织特定问题的调查委员会工作程序。”[275]这一点与质询等其他监督形式存在着明显的区别，尽管法律也规定启动质询案需要“主任会议决定”，但普遍认为主任会议只作形式审查，不对实体作出决定。可见，是否提请启动特定问题调查系委员长全体会议或主任会议的权力，而非部分代表的权力，其有权拒绝提请启动特定问题调查，从而架空组织特定问题调查的提议。
另一方面，我国组织特别问题调查需要各级人大全体会议或者常委会全体会议的多数票决定，这与其他的监督形式有着较大的不同，比如质询案、撤职案、罢免案并不需要人大或者常委会的决定就能启动罢免等程序，而启动特定问题调查却需要人大或者其常委会的投票“决定”[276]，这显然是实体审查，即人大或者其常委会经过实体审查后认为没有必要组织特定问题调查的，可不组织特定问题调查。
此外，在国外，提出进行议会调查的议员往往成为调查委员会的成员，比如美国国会长期以来已经形成一种礼貌，即授权调查的议案提案人将主持该调查[277]。但我国相反，建议特定问题调查的代表和常委会组成人员视同与调查问题有利害关系，不得参加调查委员会，以避免主观上先入为主，确保调查结果的客观公正。
可见，在我国，质询等其他监督手段被认为是少数人大代表或者人大常委会委员的集合权力，而特定问题调查却是人大或者常委会的权力。(https://www.daowen.com)
在域外，特定问题调查可以被认为是反对派进行政治监督的有力工具。有学者指出，议会调查权的行使具有政治性，调查权的行使与政党政治紧密联系在一起，调查有利于使大众支持其监督行政部门[278]，其功能即在于进行独立的信息搜集，以便将行政权（包括议会中的政治对手）不当或违法的行为公之于世，以增加声望或提高地位，同时使被调查人的诚信和声望受损，而达到政治制裁的目的。[279]笔者认为，我国共产党领导下的多党合作的政党制度决定了其不能被认为是党派政治的工具，而我国由委员会决定启动特定问题调查可有效地过滤此种政治动机，但是也削弱了监督的力度。
4.我国对“特定问题”界定模糊，特定问题调查主要针对个案实体展开，侵入司法权，有的甚至代替行使司法权。域外的国会调查受谦抑性原则以及三权分立政治框架的限制，一般不能对个案的实体公正与否展开调查，但我国实践中特定问题调查主要针对个案实体处理，可以称其为一种“程序严格限制的个案监督”。尽管法律并未规定可针对何种情形进行特定问题调查，从司法实践来看，多是针对一些实践中群众反映强烈的疑难案件展开特定问题调查，调查既解决案件处理是否公正的问题，也解决司法人员在处理过程中的违纪问题，并在此基础上有针对性地进行制度完善。收集的5个案例中，都对实体问题进行了处理，最终都是以错案得以纠正为结局。在辽宁兴城红崖子粮库案中，人大直接“责成法院撤销裁定，对案件重新办理”，有代行司法权之嫌。5个案例中没有一个专门针对司法管理、司法体制中的特定问题展开。同时，调查主要针对司法机关展开，但是也有个别的特定问题则针对司法官的个人违法行为展开。
5.特定问题调查委员会缺乏独立的强制调查手段及专业调查能力。我国法律并未明确赋予特定问题调查委员会相应的强制调查权。“我国广东、广西、黑龙江、山西、内蒙古等省区在地方性法规中规定，调查委员会可以询问有关人员、组织技术鉴定、调阅各种证据材料，但都没有明确调查委员会是否具有强制权。”[280]调查主要依赖被调查者的主动配合，尽管法律规定“有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料”，但是并没有规定特定问题调查委员会是否可以对被调查人强制询问，在有关人员拒绝配合调查甚至阻碍调查时可以采取何种强制手段，也没有规定调查委员会是否可以采取特殊的“侦查手段”。
从上述案例来看，遇有司法人员不配合甚至阻挠特定问题委员会调查的时候，人大动用了包括免职在内的其他监督手段。比如，针对检察员熊伟涉嫌收受钱财的特定问题调查，该院反贪局长周正祥不予积极配合，故意设置障碍，特定问题调查委员会向人大常委会提出了撤销周正祥有关职务的建议。[281]针对强制权不足，不能强制询问被调查人，不能对被调查人采取限制人身自由的手段的问题，人大要求公安机关、检察机关、纪律监察机关动用刑事、行政强制手段获取证据，完成进一步的调查。比如，2003年徐树徳面包车纠纷案的特定问题调查中，针对被调查者潘某阻碍调查的行为，特定问题调查委员会决定将其移交市监察局对其“两指”；汪伦才案件中特定问题调查委员会将CT证据失踪交由公安机关立案，借用公安侦查强制手段查清事实。
然而，汪伦才案件特定问题调查委员会在调查期间，“一些被调查单位的个别人及司法鉴定部门，对人大常委会是否有权查询有关情况，以及是否有权委托作司法鉴定提出质疑，并认为只有司法机关才有权这样做”。[282]这种质疑并非毫无道理，如果特定问题调查委员会可动用司法手段调查特定问题，其和司法程序的区分度在哪里？会不会导致人大变相获得司法权？这都值得在改革的时候进一步思考。
同时，我国人大缺乏专业调查能力，为了弥补该问题，我国法律规定可以吸收专业人员参与调查委员会。从司法实践来看，都在组织特定问题调查时吸收了检察院、公安机关或者其他专业人员的参与。比如合肥市汪伦才案件特定问题调查委员会除调阅检察院、法院卷宗，询问当事人、知情人外，还聘请有关医学专家、公安侦查人员对案件有关证据进行核查和调查。
值得注意的是，我国特定问题调查时可以委托其他司法机关代为调查部分事实，上述王伦才等数个案例都出现了这种情形。
6.我国的特定问题调查存在对被调查者权利保障不足的问题。在上述案例中，显然可以看出我国对相关人员权利保障不足。有观点认为，“人大特定问题调查的结果涉及对相关当事人的制裁，应当在调查过程中给当事人提供一个陈述意见的机会，通过利害关系人的质证、辩论，也有利于查明事实真相，为调查结论的形成奠定一个有力的证据基础”。[283]当然，对相关人员的权利也不是毫无权利保障。比如，在1994年菏泽市检察院放纵故意杀人犯罪案中，在听取调查报告的同时，允许被调查者申辩。但此外所有的特定问题调查都没有进行此程序。