人大质询司法机关的立法分析
（一）人大质询司法机关的立法演进
我国人大质询司法机关的立法发生数次重大变化，并且正在逐步完善。1982年《宪法》第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案……”该条实质上删除了1978年《宪法》中人大质询司法机关的规定，法院、检察院不再属于质询的对象，与之配套，1982年《全国人大组织法》第16条也规定人大仅可以质询政府。
然而，在通过1982年《宪法》的同次全国人民代表大会上，立法机关在修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，第18条延续了1978年该组织法中“地方人大代表有权对本级人民法院和人民检察院提出质询案”的规定。但是，该法未规定人大常委会组成人员可质询司法机关，直到1986年的《地方组织法》第42条才规定了地方人大常委会成员有权联名质询政府及司法机关。
1987年11月六届人大常委会第二十三次会议通过的《全国人大常委会议事规则》第25条将人大常委会组成人员的质询范围扩展到最高人民法院、最高人民检察院。时任全国人大常委会法律委员会副主任张友渔对此曾作如下说明：“根据有的委员的意见，并同最高人民法院、最高人民检察院商议，建议将这一条中的‘对国务院和国务院各部、各委员会的质询案’修改为‘对国务院及国务院各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院的质询案’。”[193]然而，1989年修改《全国人大议事规则》时，又未规定可以向最高法院、最高检察院提出质询案。当时全国人大会议审议时，也有许多代表要求对此作出规定，但最终没有被采纳。到了1992年制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）时，许多代表又强烈要求规定全国人大代表可以向法院、检察院提出质询案，最终在代表法中作了规定。[194]
1992年的《代表法》第15条也规定人大代表可以联名质询法院和检察院。特别是，补充了全国人民代表大会期间，全国人大代表对最高法院、最高检察院提出质询案的规定，使代表提出质询案的法律规定更趋完善。
这样，我国关于人大质询同级司法机关的立法基本完成。各级人大代表和人大常委会组成人员在法定条件下都有权质询同级的检察院和法院。此后，我国多次修改上述法律。2006年的《监督法》奠定了我国人大质询司法机关的法定程序。
（二）人大质询司法机关的法定程序(https://www.daowen.com)
1.质询案的提出。2010年《代表法》第14条规定，全国人民代表大会会议期间提出质询，需要一个代表团或者30名以上的代表联名。2004年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条规定，地方各级人民代表大会质询也需要代表10人以上联名。2006年《监督法》第35条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员5人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员3人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”可见，其一，我国质询的主体从级别上包括了中央、省、市、县四级人大代表，以及人大常委会组成人员，乡级人大无权提出质询案。其二，质询权并不是人大代表个人或人大常委会委员个人的权力，也不是人大或者人大常委会的集体权力，我国法律规定必须获得一定数量的适格人员联合才有权提出质询案。其三，与全国人民代表大会不同，地方各级人民代表大会上没有规定代表团可以提出。其四，我国禁止人大代表与人大常委会组成人员联合提出质询案。其五，提出质询案与人大会议制度本身密切相关，人大代表只能在人大会议期间提出质询案。
2.提出质询案必须使用书面形式，并且“应当写明质询对象、质询的问题和内容”。在我国，质询对象是与人大同级的检察院和法院，不能针对检察官、法官个人提出质询。由于我国等级观念以及审判监督体制的影响，导致上级人大因为下级司法机关的不当行为，而质询同级人大。特别值得注意的是，我国没有限制质询的范围，对于是否必须是办结的案件，能否针对个案展开质询等，都没有明确的规定。
3.质询案的决定。针对质询案，《监督法》第36条规定：“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”2009年《全国人大常委会议事规则》第29条规定，质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。同样，2010年《代表法》第14条规定，人大代表在会议期间提出的质询案，由主席团审查是否符合质询案的要求，以决定是否交由受质询的机关答复。可见，质询案应由主席团、委员长会议或者主任会议决定是否交受质询机关答复，答复的方式、场合、时间和地点也由主席团、委员长会议或者主任会议决定。
那么，“决定”时是否需要审查质询案的实质内容是否成立呢？对此全国人大常委会法制工作委员会曾于1989年两次明确答复审查仅限于“决定质询案答复的形式、场合”[195]，包括是在全体委员会议上答复还是在某个专门委员会上答复，是口头答复还是书面答复。此外，实践中，显然需要审查质询案的形式要件是否具备，比如联名的人数是否符合要求、质询对象是否适当等。“理论上，主席团、委员长会议或主任会议只能对质询案作形式要件的审查，而不能行使否决权，无权否决将其列入会议议程，也不能擅自将质询转换为询问、批评、建议或意见来处理。”[196]这与议案处理程序不同，在议案处理程序中，议案审查者有权决定是否列入议程，而人大主席团等审查机构对质询案只能决定答复的形式和场合，不能够作出不提交被质询机关答复的决定，从而保证质询案“不得搁在主任的口袋里”。因此，“质询是人大代表及人大常委会委员的权力，而不是人大或常委会的集体性权力，人大主席团或人大常委会不应进行实质性审查，只能进行形式审查，只要人大代表提出的质询案符合形式要件，就应安排人大代表开展质询活动”。[197]
4.质询案的答复。根据2004年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条规定，对于人大代表提出的质询案，由大会主席团决定交受质询机关在大会全体会议、主席团会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，也可以由受质询机关书面答复。在专门委员会会议或者主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，可以发表意见；主席团认为有必要时，可以将答复质询案的情况报告印发全体会议。对于质询案，如果口头答复，受质询机关的负责人应当到会答复；若以书面答复，受质询机关的负责人应当签署，由主席团印发会议或者仅印发提出质询案的代表。
对于常委会成员提出的质询案，主任会议或者委员长会议可以决定交由受质询机关在有关专门委员会会议上或者常务委员会会议上口头答复，或者由受质询机关提交书面答复。在专门委员会会议上口头答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，有权发表意见。主任会议或者委员长会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人亲自到会答复。质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署。[198]这里的“负责人”，包括受质询机关的正职领导人和副职领导人，不包括其下属机构的领导人。值得注意的是，地方组织法规定的质询程序中，有书面答复后“由主任会议印发会议或者印发提质询案的常委会组成人员”的规定，但是监督法没有作此规定。
5.质询案答复后的表决。司法机关答复之后，应当由提出质询案的人大代表或者人大常委会组成人员进行是否满意的表决，如果提出质询案的人员有半数以上对答复不满意，可以要求司法机关再一次进行答复。1989年通过的《全国人大议事规则》第44条曾规定，“提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复”，但没有规定判断是否满意的量化标准。1992年通过的《代表法》首次规定提出质询案的代表有半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。[199]2010年《代表法》第14条、2006年《监督法》第37条也有类似的规定。这些条文中的“决定”也应适用上一部分对“决定”一词的理解。当然，上述法律对“再作答复”的期限、次数以及法律后果都没有具体规定。从司法实践来看，在法律后果上，有的地方在质询程序后对接辞职、撤职、罢免等程序，对质询答复不满意的，直接启动上述程序，或者再给予一定的整改期，对整改仍不满意的，启动撤职、罢免或接受辞职的程序。比如，2000年1月25日，广东省佛山代表团25名省人大代表对广东省环保局提出《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的质询案》，由于对答复不满意，提出要求撤销省环保局副局长的职务。