2007年之前个案监督的实践
我国的个案监督主要建立在人民群众信访的基础上，尽管群众信访的案件很多，但由于个案监督的法律依据不足，争议很大，真正采取个案监督的案件是很少的（见表六）。
表六 地方人大处理对法院的申诉进行监督情况统计表[113]
续表
监督主办机构的工作程序是[114]：
1.受理。由监督主办机构对公民的申诉、控告进行登记，安排人员审查，并提出是否初查的意见。一般情况下，申诉的案件都转司法机关处理，对于重点案件，应要求司法机关在一定期限内报处理结果，一般不进行调查。有的地方人大甚至规定可进行督办。
2.初查。对于涉嫌违法的案件，个案监督的主办机构，一般是内务司法委员会，对个案可以作出以下处理：听取司法机关对案件办理情况的汇报；调阅案件卷宗，向司法机关有关工作人员了解案情；向司法机关提出意见；将案件交有关司法机关办理并限期报告结果。此时，该主办机构会形成对案件的处理意见，从而对案件或办案人员产生压力或影响。有观察发现：“有的人大监督工作机构在法院没有接受监督意见的情况下反复多次找法院或办案人员，讨论法律，分析案情，提出明确的监督意见，直到监督意见被接受。”[115]
3.正式的调查与建议。根据《江苏省各级人民代表大会常务委员会对司法机关个案监督的规定》（已失效）的规定，如果认为司法机关对案件的处理确实存在违法情况，个案监督的主办机构对与司法机关未取得一致意见的案件，可以提请人大常委会主任会议讨论[116]。人大常委会主任会议对提请讨论的个案可以作出以下处理：听取司法机关对案件办理情况的汇报；组织调查；向司法机关提出意见；责成司法机关在限期内报告办理结果。人大常委会主任会议对违法情节特别严重或者有重大影响的个案，可以决定提请人大常委会审议。人大常委会对审议的个案可以作出以下决定：责成司法机关报告案件办理情况；组织特定问题调查委员会进行调查；发出监督意见书。
4.监督决定及后续手段。最后由人大常委会作出监督意见，有的地方规定人大常委会可以发出监督意见书，司法机关应当执行人大常委会的监督意见书。司法机关认为监督意见不适当的，可以从收到监督意见书之日起一般在30日内向本级人大常委会提出书面意见。人大常委会在收到书面意见后一般在下一次常委会上作出答复，认为司法机关意见正确的，应当变更或者撤销监督意见书。而且，为了保障监督意见得到落实，可责成司法人员作出检查，对其采取撤职、罢免等措施。
可以通过两个案例生动形象地了解当时个案监督的情形[117]：
案例一：1999年7月1日～27日，阜南县人大常委会法工委组织人员成立检查组，对1998年下半年～1999年上半年公、检、法三机关办理的向人大常委会备案的案件进行检查。检查组在检查中发现骆某奸淫幼女案有可疑之处，其中有作伪证包庇之嫌，并有办案人员有渎职嫌疑。县人大常委会主任会议听取汇报后，以主任会议纪要形式责成公安局立案重新侦查骆某奸淫幼女案和伪证包庇案；同时要求检察院查明渎职嫌疑情况，并于3个月内向县人大常委会报告处理结果。1999年，王某因犯包庇罪被阜南县法院一审判处有期徒刑。11月23日，阜南县检察院也发出了检察建议书，建议立案机关对有关违法办案人员给予相应的党纪政纪处分。[118]
案例二：高崇德是泾阳县的一位农民，1996年，其子因将机动三轮车乱停乱放，与交管部门发生冲突后自杀身亡。高崇德向法院起诉后，经过一审、二审和再审，仍得不到公正处理，也在法院自杀，引起社会公愤。省人大常委会接到群众上访后，三次召开主任会议，听取法院汇报，分析案情，并组织法律专家与省高院一起座谈，取得共识。省高院依照法律程序对泾阳法院的判决进行了纠正，给死者家属进行了赔偿。[119]
为了规范个案监督，人大总结经验并提出了监督个案需要遵循的原则。从应然的角度，个案监督应遵循监督重大违法案件、集体行使职权、事后监督、监督主要是启动司法内部程序纠错、不直接处理案件等原则，其中有两个原则不能“显而易见”，值得具体分析。
1.人大对司法监督必须遵循事后监督的原则，是指个案监督一般针对已作出生效法律判决但重大程序违法的案件展开[120]。侯宗宾在《关于〈审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定（草案）〉的说明》中提到，该原则包含两层意思：一是重大违法行为已经发生；二是通过司法途径进行干预后没有得到及时纠正。[121]只有在司法裁判已经发生法律效力的情况下，人大才能发挥对案件的监督作用。人大不能在案件一、二审审理过程中或是当事人尚未上诉或是当事人上诉过程中甚至在案件尚未受理时，介入司法的裁判。从各地制定的个案监督法规来看，也主要是针对已经发生法律效力或程序违法的案件展开。
2.人大监督采取“不代行司法权理念”。我国全国人大常委会工作报告中多次重申，人大监督司法不能代行司法权，这决定了任何人大常委会都不能直接改变司法机关的判决和裁定，不得直接处理具体案件。1988年4月13日，七届全国人大常委会委员长万里在常委会第一次会议上提出七届人大开展监督的原则要求，其中一条就是“人大常委会行使监督权，必须依照宪法和法律办事，必须避免干预或代替政府、法院、检察院职权范围内的工作，以保证政府统一高效运转，保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权”。[122]1989年彭冲副委员长在七届全国人大二次会议上的工作报告中首次公开明确了该原则：“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件，如对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应由法院、检察院严格按照法律程序去办。”[123]李鹏同志在1998年9月16日全国人大内务司法委员会上再次重申：“人大监督个案的目的，在于督促支持审判、检察机关公正司法，而不是代替司法机关办理案件。”可见，人大及其常委会对具体案件只可以提出意见和建议，督促“两院”按法律规定的程序去办理。
于是，合法的人大个案监督只能启动司法机关的内部审查程序。最高人民法院于1998年12月24日制定的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第7条规定：“认真复查人大及其常委会依照法定监督程序提出的案件。人大及其常委会对人民法院已审结的重大案件或者在当地有重大影响的案件，通过法定监督程序要求人民法院审查的，人民法院应当认真进行审查；对确属错判的案件，应当按照法定审判监督程序予以纠正；对裁判并无不当的，应当书面报告结果和理由。”
但是，在我国，由于个案监督缺乏权威的法律程序规范，各地的地方性法规程序控制较少，应然与实然呈现出完全不同的形态。在实然层面上，个案监督显然已经突破了上述限制[124]：
1.监督的对象并不主要是重大违法案件。从蔡定剑教授课题的调查来看，大部分个案监督案件都不能被称为重大违法案件。事实上，从1999年九届全国人大常委会第十一次会议分组审议全国人大常委会《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定（草案）》的情况来看，多数委员并不主张将监督对象设置为重大违法案件[125]。
2.在许多案件还在一审过程中或者尚未启动二审程序的情况下就启动监督程序。在蔡定剑主编的《监督与司法公正——研究与案例报告》一书收集的54个案例中，一审之后提起人大监督的有14起案件，二审后提起人大监督的有25起案件，一审中提起监督的有3起案件，其他特殊情形，如对立案的监督、对不批捕的监督、对强制措施采取不当的监督等，有12起案件。[126]
3.监督程序非常不统一。来自法院的同志描述，关于监督程序，有的是把法官叫去当面交办，还有口头交办的、电话交办的、写纸条交办的和批示交办的等。而且，要求各不相同，有的要求当面报告结果，有的要求电话报告结果，有的要求书面报告，甚至对于同一个案件，有的领导要求这样办，有的领导又要求那样办。[127](https://www.daowen.com)
4.人大个别人员、机构可能独自提出监督意见。一般而言，人大内司委或法制委承担人大监督的具体运作，具体的监督意见应当通过人大常委会全体会议作出。然而，实践中出现了人大代表、人大的个别领导、常委会主任会议直接实施个案监督的现象，实际上常委会领导的批示在更大程度上决定着监督。[128]来自全国人大信访办的同志曾经撰文批评人大代表个人监督现象：
现在有个别地方，人大代表直接干预具体案件的处理，或者以个人代替集体行使权力，对司法机关的工作提出应该这样、应该那样的意见，有的地方试行听审制、监审制，代表直接参与坐堂问案，对案件如何审判提出意见。这都有代表代行法官或检察官职责的痕迹，会对司法机关独立行使审判权和检察权起到某些影响。有的地方的群众，把某某人大代表说成是“青天”，代表把接案子、打官司作为一项重要甚至主要工作，花大量的时间跑法院、检察院，使自己陷入“打官司”之中。[129]
5.人大的监督意见介入了案件的具体处理。在蔡定剑教授主持的课题调查的50余起案子中，人大在监督的案件中都不同程度地作出了判断，发表了对实体问题的监督意见，其中包括对认定事实和适用法律的意见。[130]这些意见在当时是合法的，并被认为没有介入司法权，但人大监督是以强大的后续手段为保证的，司法机关很难抵抗人大的监督意见。
第一，实践中，人大通过反复召开案情交流会，将其监督意见影响、渗透、强加于司法机关，“容易造成人大引领司法机关办案，司法机关只是按照人大的‘指示’进行判决”。[131]
第二，其提出具体的处理建议虽然不具有法定的强制力，但只要司法机关不遵从该建议，它就可以追究承办人员的纪律责任，实际上该建议是以非常强大的利害关系为后盾的，司法机关根本无法进行抗衡。[132]蔡定剑分析道：
假如发现一个错案，如果司法机关不予理睬或敷衍了事，人大常委会可对案件提起质询。如果司法机关坚持错误，人大常委会还可以组织特定问题调查委员会对案件进行调查，提出处理意见或作出相应的决议。人大常委会还可以对经查证确实坚持冤假错案不予纠正、不服从人大常委会监督的司法人员进行罢免。对群众控告司法人员违法乱纪、贪赃枉法的，应督促检察机关调查处理，对违法犯罪者给予撤职处分，并建议追究刑事责任。一般来说，只要善于正确运用上述监督手段，人大常委会足够达到有效监督司法机关的目的。[133]
第三，有调查表明，对于绝大多数进入个案监督的案件，法院都较尊重人大的监督意见进行了改判和纠正，但也有极少数法院坚持己见。[134]“一些地方人大对案件干预过深，对案件应当如何判决提出具体要求，只要法院的判决不符合人大提出的意见，就认为没有纠正错误或者纠正不彻底，使司法独立受到一定影响”[135]。
第四，有时法官即使不同意人大的观点也似乎屈从于人大的意见的。笔者对此设计了一道问卷题：“6.对于人大对案件的监督意见的，司法机关如果拒绝执行，会产生什么后果？A.人大也无可奈何B.虽然会给司法机关带来不利影响，但影响不大C.会导致相关司法人员受到追究D.会严重影响司法机关今后的发展”。
从问卷调查来看，司法机关拒绝执行人大对案件的监督意见，仍然会影响甚至严重影响司法机关今后的发展，法官、检察官支持该观点的比例达80%以上。但只有10%左右的司法官和20%的人大工作人员认为会导致相关司法人员受到追究。
在浙江省江山市“借款合同案”的监督中，围绕借款合同是否有效的问题，法院在人大监督下进行了再审，仍认定借款合同有效，之后市人大常委会对法院再审判决情况进行审议，并作出了五点审议意见，抄告法院依法纠正。法院根据人大的审议意见纠正了原来判决。在这一监督案例中，法院基本上不是依法独立审判的，而是依人大常委会的审议意见审判。[136]
可见，所谓的“不介入”，只不过是其只提出建议，不直接作出具有法律效力的决定，但其实际上完全替代了司法机关的职能。对此，从一起案件中可以窥豹一斑：
检察院审查后认为证据不足，作出不批捕决定，并退回公安机关继续补充材料。公安机关准备放人，受害者知道后不服，多次上诉县人大。县人大常委会法制委及时向常委会汇报了该案件。常委会领导听取了县检察院副检察长、刑检科科长、办案人员及公安局领导汇报。根据检察院汇报和受害者申诉，法制委同志认为，一是主要证据没有取到，无法定罪；二是个别司法人员与犯罪嫌疑人有亲戚关系，干扰办案。常委会领导针对上述问题，提出三点处理意见：①根据《刑法》第234条规定要追究犯罪嫌疑人法律责任；②责成公安局抓紧时间补充材料报检察院批捕；③犯罪嫌疑人暂时不能放，应转为监视居住。县人大的及时督查，引起了公安局、检察院领导的重视，公安机关抓紧时间补充有关证据，县检察院作出批捕的决定并向法院提起公诉，县法院依法作出判决，判处黄忠裕有期徒刑3年，赔偿受害者人民币1万多元。[137]
但也有学者根据其调查乐观地认为，人大个案监督并不像舆论报道的那么容易，“更多的时候，即使人大出具了更具体的意见，法官仍坚持自己的判断。实际上，检察官和人大代表经常抱怨法院不认真对待他们的抗诉或意见，顽固地坚持原来的判决”。[138]事实上，也确实有很多个案监督呈现出上述司法生态[139]，比如，一起主审法官与律师合谋篡改庭审笔录150余处的案件中，36位人大代表联手进行监督后依然无果。[140]
6.监督效果的两面性。一些案件通过监督保障了司法公正[141]。如1990年全国人大常委会工作报告中首次提到了信访数字和纠正错案数字：1989年“共处理人民来信近8万件，接待群众来访上万人次”，“通过处理人民来信来访申诉，督促有关部门进行核实，维护正确判处，纠正了105件冤假错案，处理了群众检举揭发的131件违纪案件”。1991年全国人大常委会工作报告中再次提到，“一年来，共受理人民来信7万多件，接待来访1万3千多人次，通过复查处理，督促纠正了144件冤假错案”。[142]浙江省建德市法院在“黄某要求返还捐赠款案”案中，书面请示杭州市中级法院给予业务指导。之后，建德市法院院长要求该案主审法官先按中院意见草拟好判决书，向市人大常委会主任会议汇报。主任会议研究认为，“二审法院与一审法院共同商定一审案件是剥夺当事人上诉权的错误做法”，法院最后依法作出了判决。[143]司法实践中，也有案例表明法院为了避免受到外部干预而主动请求人大予以监督。
但也有完全相反的案例，《南方周末》曾经刊登过一个地方人大利用职权干预司法的典型案例，该案件经过“三级法院，四个判决，八年官司”，最后以“一张白纸”了结。这足以毁灭10个公正的判决所树立的司法权威。[144]甚至有上下级人大对同一案件产生不同的监督意见，上级人大利用职权干预法院审判的案例[145]。
从各地反映的案例来看，笔者相信各地个案监督之所以能发挥功效，更主要是因为司法判决本身的错误，我们也不要把个案监督对司法独立的影响过分拔高，在许多没有明显错误的案件中，法院能够有效地抵制个案监督。但这并不能充分论证人大监督的合理性，因为也有一些相反的案例证明个案监督导致了错案。于是，有学者认为：
尽管个案监督在某些情况下对个案的最终公正解决有一定的作用，但是它对司法带来的负面作用大于其积极意义。尤其是对个案的指定纠正，在实践中已经成为对法院审判的直接干预，人大事实上已经开始直接取代司法机关本身的职权，或者将司法机关视为手下的工具，要求其按照自己预定的结果进行裁判，或者超越司法程序，为某些当事人直接谋求结果的“公正”。[146]
7.完善司法制度功能有限。当时，人大从事的个案监督还没有成为一种制度性的建设力量，而仅限于纠正某个案件。并没有通过个案监督找出法院审判和法院工作中一般性的问题，从而加强法官队伍建设和司法制度建设。[147]有论者批评，个案监督中人大的任免监督力度不够，部分案件的违法办案人员未得到依法追究。[148]在蔡定剑教授的课题中，被调查的50余起人大个案监督案件中，只有6起案件中的司法人员受到查处，并纠正了由他们造成的错案。[149]从各地个案监督目的的实现情况来看，其对违法办案人员的追究，对于推进司法改革、完善相关工作制度等的意义远远谈不上。所以，全国人大的业务专家指出，人大个案监督更重要的是要发现产生错案的原因，提出解决办法，否则，人大监督就深入不下去，就不可能达到监督的真正目的。[150]
从实证调查来看，司法实践中，个案监督方式虽然在少数个案中有利于减少和克服司法腐败，有利于促进司法公正和提高效率，有利于提高人大权威和促进民主政治建设[151]，有利于更好地保护公民权益，但是，其损害了司法独立，损害了司法权威，影响了司法程序的正常性，影响了司法判决的终局性和法律关系的稳定性，强化了公民对司法的不信任观念，可能会扮演地方保护主义的角色[152]。