我国人大质询司法机关制度的完善
从实证调查来看，司法实践中人大质询司法机关显然在一些个案中起到了积极的作用。但是，由于制度、程序、运作中的不合理，其也损害了司法独立和司法权威，一些个案中甚至导致了错误的司法判决。尽管如此，我国现行政治体制的制度设计，决定了人大对司法机关监督的必然性。在我国司法腐败严重、司法不公盛行的背景下，这种监督权不仅不能削弱，反而应当进一步加强。当前，要促进质询权的充分、合理行使，主要途径之一就是完善质询制度，在“人大”质询与司法独立的关系上，寻求两者的最佳结合点。
1.强化质询的配套政策，激活人大对司法机关的质询权。其一，实践中，我国人大代表已经成为质询案提出的主要主体，但其只能在人大会议期间提出，面临人大会议时间有限，质询会给人大会议造成冲击的后果，因此可否建立人大代表在人大闭会期间的质询制度值得进一步研究。其二，各级党政机关应当改变对质询不支持的态度，鼓励人大代表、人大常委会成员积极地通过质询监督司法机关，致力于提高人大代表、人大常委会成员提出质询的积极性。其三，对于人大代表及人大常委会的合法质询，人大内部机关不能任意地搁置、废弃，或者转为其他监督形式，严格限制将质询提案非质询化的处理，确实保障质询权的有效行使。
2.从对案件进行质询转向对违法司法行为、司法行政事务的质询。如何有效防止司法腐败，是社会主义法治建设的核心难题，事关法治建设的成败。在防止司法腐败的思路上，一直存在较大的争议：一种观点认为司法腐败主要由外部干预造成，因此应当强化司法独立，抵制外部干预；另一种观点认为应当加强外部对司法机关的监督制约，以抑制司法腐败。笔者认为，这两种观点都是防止司法腐败的路径，在案件审理此类核心司法领域上，应当由司法机关自己决策，确保司法独立，在司法行为、人事事务上，则不能采取绝对的司法自治，应引入外部监督。
现有人大对司法机关的质询基本上都是以实体纠错为目标的，然而人大与司法机关相比，其并不适合对案件的实体是否正确进行判断。从程序正义的角度，人大也不适宜对案件实体是否公正进行质询。事实上，个案监督并未写入2006年监督法，表明个案监督并未获得官方认可，所以人大质询案件缺乏充分的法律依据。
在多数国家和地区，议会不能针对法院的审判行为展开质询。在域外，质询制度往往与责任内阁制联系在一起，在非责任内阁制的国家（如美国），议会和议员一般无此权。[228]代议制度比较研究表明，质询权是指议会议员在议会开会期间对内阁总理、阁员、部长等就内阁的施政方针、行政措施和其他事项进行质问和询问，并要求在法定期限内予以答复的权力，是非总统制国家议会对政府监督的一种重要形式。[229]比如，香港立法会只能针对政府提出质询案，并不直接针对法院、检察院。[230]在英国，除非议会提出重大动议，议员不得批评、讨论法官的审判行为，质询不得涉及法院的审判活动以保证质询不妨碍司法审判的公正性。[231]瑞典的《政府组织法》第十一章第2条明确规定：“任何机关乃至议会都不得干预法院对某一案件的判决，也不得干预法院对某一案件的法律运用。”从实践来看，议会督察员都没有权力对法院在个案中如何适用法律或取证发表意见，他们的监督方式主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理的时间内予以判决。只有在极个别的情况下，议会督察员才可以对法院某一个案的结果提出异议。例如，当他发现法院的判决超出了法律许可的处罚程度或者在某种方式上超出了自身的权限之时，才会这样做。[232]
因此，笔者认为人大不应对案件进行质询，更不应当对司法机关审理中的个案进行质询。人大对司法机关的质询应当从案件质询走向对司法行为、司法行政事务质询，主要对司法机关在行使职权过程中的违法违纪行为、司法行政事务进行质询。有学者提出，人大代表在对司法机关进行质询时，“应限于法官和检察官的违纪违法行为、司法制度建设、司法政策等方面”，一般不宜直接对个案进行质询。[233]1960年，英国两院议员对不公开审理藐视法庭罪的程序问题提出了质询。此后，最高法院修改了这项程序。[234]当然，这并不排斥“对审理案件过程中”的违法违纪司法行为进行质询，若人大根据当事人的检举和群众反映，发现正在审理的某个案件的司法人员确有违法违纪行为，可以提出相应质询案。(https://www.daowen.com)
3.质询过程中对司法权的尊重。我们在加强人大监督的同时，必须明确，人大在质询司法机关的过程中必须尊重司法权，只有尊重司法机关依法独立行使司法权，才符合宪法关于立法权和司法权的正确分工；只有尊重司法机关依法独立行使司法权，才能实现国家权力的相互制衡；只有充分尊重司法机关依法独立行使司法权，才能实现司法的公正[235]。其一，在质询前，人大不能预先对质询问题先入为主地进行预断，应当认真听取被质询对象的答复，不能将质询变成强迫司法机关接受其观点。人大对质询的问题只能以特定问题调查的方式采取强制性调查措施，实践中，在质询前人大采取的其他强制性调查手段是不恰当的。其二，在质询时，应当充分尊重司法机关的尊严，可以批评，但是不能使用侮辱、讽刺、挖苦、缺乏事实根据的语言。比如，在英国，在文字表述上，质询不能含糊不清、讽刺挖苦、缺乏事实根据或漫无边际。[236]其三，应当区分人大对司法机关的质询与对行政机关的质询，人大对司法机关的质询需要平衡司法独立与人大监督的关系，应当强化质询的了解功能，弱化质询的批评、纠错功能，弱化质询的强制力度。为此，人大的跟踪监督手段都必须做到有法可依，同时需要规范人大惩戒司法官的程序，使司法官在人事上有一定的独立性，人大虽然可依法惩戒司法官，但是其权力同时应受到司法独立的制约。
有学者认为，监督法的实施之所以仍让人感到有遗憾，一个很重要的原因就是人大监督的法律责任不明，人大监督没有体现出法律的强制性。所以必须强化质询法律责任，以免质询制度走过场。[237]为了强化监督的强制性，有建议认为，如果对答复不满意，可提出罢免案、提出议案[238]，尤其是对经过一段时间的整改，“一府两院”的工作仍不能令人大代表、常委会组成人员感到满意的，应直接启动撤职、罢免程序。[239]
然而，根据香港基本法和立法会的议事规则，质询并不能引起辩论，更不能导致对政府或者官员的不信任投票。质询是立法会的一项独立职权，没有后续性措施。尽管这样会削弱质询的效力，但这是维护行政主导体制所必需的。[240]有学者考察英法两国议会的质询制度后认为，质询的恰当功能在于供议会了解政府工作，如果议会不能把握分寸，甚至会致使政局动荡。法兰西第三共和国最初的20年有29次倒阁，其中有10次是由质询引起的，留下了教训。[241]在澳门，随着书面质询数量的增加，有越来越多的书面质询得不到及时回应，“2007年陈明金和吴在权两位议员得到回复的比率只有17%”[242]。英国议会至今仍没有对政府大臣含糊其辞或无正当理由不作出具体答复的行为规定惩处措施。首相可以照本宣科地回答问题，或者用几种招数来回避令人尴尬的问题。如回答“这位尊敬的议员显然对政府公布的最新数据一无所知”对原问者提供的事实进行质疑，或通过回答“我原以为尊敬的议员早已明白”对提问者的智力进行质疑，或通过回答“为什么反对党议员总是把英国的一切事情说得一无是处”来诉诸爱国主义进行反击。首相也可以基于妨碍公共利益、信息保密或答复花费过大而拒绝回答质询。[243]可见，对质询问题答复不满意就启动罢免、撤职程序，在上述国家都不允许。
笔者认为，对于司法机关最终的答复仍不能让提出质询的代表满意时，法律并没有规定其他的后果，这体现了质询案了解情况、促进行动，而不是纠正行为的功能特点。质询过于刚性化必然会对司法独立性造成一定的损害，因此应当克服对质询不满意就罢免司法官的冲动。
4.质询程序的规范化。其一，公开是最好的防腐剂，我国法律并没有要求质询案公开进行，由于许多质询未公开进行，利用质询干预司法权的正当行使就有了操作的空间。同时，人大的工作由于往往代表民意，而需要更大程度的公开，因此人大对司法机关的质询应当公开进行，这样能够一定程度上对人大质询权进行一定的约束，防止其滥用质询权。其二，应当禁止与案件有利益关系的人大代表直接参与质询，其质询案应当通过其他代表提出。[244]其三，下级司法机关的违法行为不得对上级司法机关质询，因为司法机关之间有着职能的相对独立性，特别是法院上下级之间是监督关系而不是领导关系，下级法院的违法行为并不由上级法院承担责任。其四，不得随意创新质询的形式，必须严格依照法律规定的质询程序对司法机关提出质询，必须避免将询问转化为质询的情形。
5.完善人大质询司法机关的法律规定。正如本文开头所述，目前人大质询司法机关还没有明确的宪法依据，因此，全国人大应在适当时间作出宪法修正案或在下一次修宪时对《宪法》第73条进行适当调整，将质询范围扩展到法院和检察院，并相应修改《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，使宪法和有关法律中对质询制度的规定相衔接，同时从法律上细化质询主体、权限、程序及法律后果，使人大质询司法机关真正做到“有法可依”。