案件监督的正当性质疑
（一）个案监督的争议
我国人大个案监督制度在理论上产生了非常大的争议。我国学界对于人大个案监督这种监督形式的态度不一致，大致形成以下两种观点：一是“赞成说”；二是“反对说”。这些赞同和否定意见都是在个案监督的发展、质疑过程中产生的。
“赞成说”对于人大进行个案监督持拥护态度。[1]其理由包括：①人大个案监督具有宪法、法律依据。宪法对人大的监督权的原则规定，蕴涵了人大的个案监督。而且，《执法监督规定》第10条规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应当向委员长会议报告，委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会……”赞成者将此作为人大对司法进行个案监督的直接依据。“人大只有在实施个案监督的过程中，才能实现对重大违法案件进行监督。因而，不能因为宪法和法律中找不到‘个案监督’四个字，便否认有直接的法律依据。”[2]②支持个案监督者认为，如果人大的司法监督不及个案，则其监督只会流于形式。“个案监督”不仅不会削弱宏观监督，反而会将其真正地落到实处。而且，人大对法院的质询是离不开具体案件的，离开了个案，人大质询就成了毫无意义的被架空了的虚置职能。“如果权力机关的监督不涉及具体案件，那么所谓对司法机关的监督实际上就是句空话”。通过调查，“如果司法机关确实错了，权力机关有权指示司法机关复查；如果复查后司法机关仍然坚持原来意见，那么权力机关有权按照法定程序要求上级司法机关处理”。[3]两院的基本活动就是管案子，管得如何都要直接反映在具体案件上。很显然，不涉及具体案件，人大及其常委会对“两院”的工作就难以实现有效监督。[4]③个案监督是为了保障公民控告、申诉和批评的宪法权利。“公民有此权利，则人大就有此职责来保障这一宪法权利的实现。如果人大只受理公民的控告、申诉、批评而不作任何实质性的监督，仅仅一推或者一转了事，则人大与普通的信访机构又有何区别。”[5]④目前司法腐败和司法不公的现象十分严重，又一直得不到遏制，司法机关整体素质不高，强化人大对司法机关的个案监督，有利于保障严格执法和公正司法。在中国特色社会主义制度和人民代表大会制度下，人大应当代表人民群众的利益，从司法体制外部，通过个案监督，有效地遏制司法不公和司法腐败现象，解决内部监督失效的问题，促进司法公正。支持者以成功的案例论证其观点：“个案监督”在实践中取得了较好的社会效果，纠正了一些重大典型的违法案件，督促司法机关依法查处了一些违法干警，化解了大量的社会矛盾。
“反对说”则强烈反对人大搞个案监督。[6]其主要理由有：①无论宪法还是法律，都只是规定了人大对“一府两院”的监督权，并没有规定可以监督个案。公权力应当遵循法无规定不得行使权力的原则。个案监督缺乏宪法和法律依据。②人大的个案监督会妨害司法独立。人大对司法机关的宏观监督，应定位于推进司法改革，维护司法独立，完善司法制度，健全内部监督机制。消除司法腐败的根本出路在于体制上实现司法独立以及着力培养高素质的司法官。在保障司法人员独立的前提下，建立惩戒制度，充分行使有关司法机关的人事任免权，进而促进司法工作人员公正地履行职责。不能因宪法没有将人大及其常委会列入不能“干涉”司法独立的行列就认为人大可以对司法活动任意介入。③人大监督不具备可行性。人大的个案监督缺乏人力资源，且受地方保护主义的影响，缺乏合理的配套制度和制约机制，可能滋生新的腐败。
（二）问题的延伸：是否允许监督案件
事实上，除了个案监督、2007年之后新型的案件监督外，我国还有许多其他传统监督案件的做法。
第一，检察委员会关于重大案件的分歧报同级人大常委会决策制度。检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要内容之一，是检察机关民主决策、科学决策、依法决策的重要组织形式，也是各级检察院内部的业务决策机构。1983年修正的《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的支持下，讨论决定重大案件和重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”司法实践中，检察机关与人大对该条文的理解产生了分歧。
人大坚持认为重大案件的争议应提交人大常委会讨论。1990年5月11日，全国人大常委会法工委在回复宁夏回族自治区人大常委会的询问时指出，1983年通过的检察院组织法条文中的“后一个重大问题”包括重大案件。在实践中，湖北松滋市检察院检察委员会1988年在讨论一个流氓犯罪案件时，8名委员认为1名案犯涉嫌犯罪，应批捕起诉，唯独检察长不同意。于是，检察院依法报请县人大常委会决定。县人大常委会决定同意检察委员会多数人的意见。[7]但是，这种情形十分罕见[8]。笔者查阅了许多资料都没有发现将案件争议提交同级人大常委会讨论的其他案例，相反，检察院都是将“重大案件争议”向上级检察院请示。
同时，由于人大个案监督备受争议，导致人大内部对“人大是否应当对重大案件争议进行决策”分歧越来越大，这在检察日报组织专栏予以讨论的一个案例中集中体现了出来。2005年4月，贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会在讨论一起经济大案中，检察长在是否提起公诉问题上与其他成员的意见不一致，便根据人民检察院组织法的规定报请人大常委会决定。县人大审议时，有人认为可以依法及时行使决定权，支持司法工作；也有人认为“重大问题”是否包括案件分歧在内，并不清楚，县人大最终决定待相关立法解释出台后再说。[9]针对此案例，2005年正义网曾经以“对检委会案件分歧能否提交人大常委会决定的问题”为题开展了一次大讨论，来自学界、人大与检察机关的人员发表了许多不同观点。
第二，对人大代表的逮捕报人大审批制度。依据《代表法》以及《刑事诉讼法》的规定，司法机关对县级以上人大代表采取强制措施、进行审判必须提请人大主席团或常委会许可。一种观点认为，人大只应进行程序性审查，即只是审查司法机关对该代表采取的强制措施或审判程序上是否合法，而不能从实质上审查该代表是否构成犯罪，后者应当由审判机关来决定；另一种观点认为，人大应当进行实体性审查，即应当审查该代表是否真正涉嫌犯罪或有其他违法行为，理由是“如果人大不审查实体性内容，对司法机关提请的实体上不符合条件的案件也予以许可，甚至造成错案，也是一种明显的失职”，“不审查实体性内容，只能听命于它的监督对象，那么就达不到有效保障人大代表执行职务的目的”。[10]实践中，许多地方都采取了实质审查的方式。2009年湖南涟源腾云煤炭经营有限公司在贵州六盘水多个煤矿的转让被当地警方以“合同诈骗”立案，六盘水警方多次向湖南娄底市、涟源市人大常委会提出对相关人员的逮捕申请，但均被当地人大以“程序明显违法，事实明显错误，法律依据不足”等实体理由否决。[11]那么，人大是否应当介入该类案件的实体审查，并以这种方式监督检察机关、法院司法权的运作，也是涉及人大是否有权监督案件审理的重要问题。
第三，对于质询、特定问题调查等监督形式，法律并没有明确是否可以针对个案是否正确展开，但由于其没有限制对象、范围，因此普遍认为可以采取此形式监督个案，全国人大也对此予以确认。但由于其有比较严格的程序规范，此类监督的个案极少，而个案监督由于法律依据缺乏、程序比较随意的特点，反而得到了更广泛的使用。
笔者认为，人大监督司法不仅应当禁止个案监督，而且对于其他形式的案件监督，包括上述2007年之后出现的新型“个案监督”以及传统人大介入案件处理的制度，因其都不具有正当性，也应当予以禁止。当然，下面的分析对于质询、特定问题调查能否针对个案展开也是适合的，只不过在相关章节还有具体的针对性分析。
1.司法活动不适宜人大案件监督。人大与司法机关相比，其并不适合对案件的处理是否正确进行判断。因为，司法是一项专门化的活动，需要专业的司法知识、专门的司法技艺，这是被法律职业共同体所实践的。对具体案件的审判结果的监督应当采取审级制度这一司法监督方式，排斥司法外部的力量。人大对案件的判断与认识不可能真正基于司法的逻辑与视角，事实上这是一种外行对内行的监督，在专业化制度化的司法活动中开了一个非专业化非制度化的口，这是非常危险的。[12]从司法的特性与人大机关的特性来看，司法机关比人大机关具有更正确地解决纠纷的能力和优势。[13]人大由于由人民选举产生，多数人大代表、人大常委会成员并非法律专家，其优势在于能够更好地反映社情民意，对民众诉求有强烈的同情心，也容易受到民意的影响，并不擅长处理理性的、专业性的司法活动。[14]所以，人大并不具有比司法机关更有力的优势处理案件，因此，人大对案件监督能否实现司法公正就是一个问题。
2.案件监督不符合程序正义的要求。也许有质疑认为，人大在监督前也进行了调查，其有能力保障实体公正。但从程序的角度上说，司法公正的实现不仅仅是查明事实真相，而是要以公正合理的手段查明事实真相。以法院审判为例，现代审判的程序结构要求司法中立、控辩平衡、控辩对抗，保障程序正义价值的实现。人大为了保障个案监督的公正性，往往都要做外围调查，一些人大代表也确实在其确认有冤假错案后才介入监督。但是，问题是无论人大常委会成员还是人大代表所确信的事实并不是在审判的基础上获得的，即并未通过正当程序获得。其一，其有强烈的主观预断，启动正式监督程序时，往往事前已经作出判断，一般都倾向于案件实体错误，这不符合程序正义的程序中立性要求。司法的中立性决定了不能由其他的社会主体“对司法过程与司法结果进行评价与干预”[15]。其二，其作出的事实认定根本就不是建立在控辩双方举证的基础上的，其接触更多的往往是信访者单方面的证据，违反了程序的平等性。其三，其为了查清事实而亲自进行的事实调查难免使在调查过程中形成预断，其作出的事实认定并不是建立在控辩双方举证、主张的基础上，而是自我认定，而这正是诉讼法控审分离所要避免的问题。其四，从程序理性的角度上说，由于人大不具备专业的司法知识、专门的司法技艺，其作出的判断未必可信。其五，其会导致原来的审判变得十分的不稳定，违反了程序的及时终结性的要求，这对另一方当事人来说，也是程序上的不公正。可见，从程序正义的角度，人大也不适宜对案件处理是否公正进行监督。(https://www.daowen.com)
“立法机关应该监督具体案件这一观点背后有一个错误认识，就是没有理解什么是裁决，对裁决缺乏尊重。裁决就是解释和运用法律，这是一项特别的、专业的活动，具有赋予它统一性和合理性的特定的形式、程序和技巧，裁决要求以特定的方式审查具体案件的案情和法律问题，而立法人员没有这方面的时间和技能。”[16]人大启动的监督程序如果试图介入案件处理，则意味着判决不可能在程序正义的基础上实现。同时，因为人大为了发现事实真相而采取的一些调查措施，并不符合审判的结构，其得出的结论显然不如司法调查的可信性和正当性强。
3.案件监督破坏了我国权力之间的分工和制衡。在人民代表大会制度下，仍有一个权力分工和制衡的问题。个案监督会造成人大监督权与司法权之间的冲突，破坏各自权限的划定。
我国个案监督的最大特点就是要介入案件处理，包括关注案件实体事实、改变案件审理结果，因为人大个案监督的一个重要的逻辑基础就是为了救济当事人所遭遇的司法不公，以至于不惜对司法独立进行一定的限制。人大个案监督很多都是建立在上访群众要求的基础上，“从调查的50起监督案件的来源看，当事人或受害人申诉引起的人大监督案是36件，占72%。可见，人大监督个案绝大部分是由当事人或受害人申诉引起的”。[17]群众上访几乎百分之百都是要求纠正实体错误，这就决定了人大必须要介入案件实体审判，也决定了人大实际上已经在“从事司法工作”，已经在行使审判权或检察权。有学者甚至据此认为，个案监督已经采取了内部监督的方式，这甚至已经不能被称为监督。
个案监督主要关注具体案件的判决结果，这一出发点就决定了个案监督并非站在外在的“监督”视角，而已经不知不觉地深入了被监督者的视角，因为对案件的审理及判决已是被监督者法院的审判权之核心所在。而审判权是建立在司法分工和司法专业化的基础之上的，对于具体案件的审理过程和判决结果的评判也只有出于专业的“司法”视角。而事实上，人大的监督已经或多或少地参与到了这一司法的过程中。人大对“错案”的认定、人大对所谓重大案件所提出的具体意见或者人大通过上级法院对下级法院所作出的“督促”，已经不同程度地伸入了司法的决策，对案件的审理和判决有着事实上的影响力。因而这里已经不能够把现行的个案监督做法简单地称作“监督”了，我们暂且将其称为“内部监督”，以强调人大所持的司法领域内部的视角。因为人大已经开始偏离了它的“监督”的位置，而迈向了司法领域，事实上这已经不仅仅是一种监督了。[18]
所以，“保持国家内部适当的权力分立或者分工，不仅是国家职权运作本身的客观规律的要求，也将更有利于公民权利与自由的保障”，这也是议会本身职权职能所限、民主宪政所要求的。议会若陷入太多具体性案件，必将难以胜任民主代议的本职工作。[19]从我国政治体制看，这些国家机关之间不是权力分立的关系，而是国家职能分工的关系，应树立国家职能分工的理念，严格区分监督权与审判权。而个案监督混淆了监督权与审判权的界限，实际上是用监督权代替审判权。[20]这“必然会破坏整个权力架构，造成权力运作的逻辑混乱”。[21]权衡利弊，个案监督弊大于利，以这种方式解决司法腐败和司法公正的问题无异于饮鸩止渴[22]，应当禁止人大进行个案监督。
4.案件监督无法真正解决错案问题。下面以造成错案的原因为例进行针对性的分析：
第一，过失及司法能力不足。很多法官因水平不高、不认真而导致了错案，其并无违法行为，此时，由二审、审判监督程序予以改判即可，因为一般不会出现二审、再审同样水平不高、不认真的问题。所以，对于这类案件，当事人可通过启动司法机关的内部程序解决，不需要人大介入。
第二，程序正义的需要。司法行为失当并一定在案件实体上作出不公正的处理，案件实体的不公正也并不一定是因为司法行为失当，完全可能是基于程序正义的需要。为了实现程序正义，一定程度上可能需要放弃实体正义，比如排除刑讯逼供获得的供述，可能导致被告人无法定罪，当事人因未承担举证责任而败诉。对于这类案件，实体上的不正确正是执行人大制定的法律的结果，自然不需要纠正。
实际上，法学界针对法律真实与客观真实的探讨，正是为了改变司法事务中过于重视事实真相的倾向，为程序正义引入诉讼法提供价值空间。而过于重视实体正义的案件监督完全可能架空法学界的努力。这里有一个观念转变的问题，我们应当容忍司法实践中存在个别的事实认定错误，因为任何社会都无法建立百分之百准确的司法制度。
第三，外部干预以及司法腐败。问题的关键在于人大监督的很多案件中并不仅仅是因为法官水平导致的，而是因为法官受到外部影响而有意识地司法不公造成的。这可以是外部干预，也可能是司法腐败，在这种情况下，个案监督作为一项常规的机制是不可能发挥真正作用的。因为，案件的纠正对司法人员来说并没有什么大的危害，对外部干预也未造成威慑，下次有机会又会卷土重来。
但是，也许有人会质疑，不认定错案何以确定司法官员是否腐败？而笔者认为，两者之间显然并无逻辑关系，司法官员的违法行为本身足以使其获得惩戒，而不以案件是否错案为前提。很多司法腐败行为也未必判错案。从个案的调查处理入手查出司法人员的渎职行为，不能真正实现根治司法腐败，保障司法公正的目的。
从规范意义上理解，人大对法院监督的本意在于保障法院审判权的行使，而并非实际介入法院的具体审判，因此人大的监督并不关注对错案的纠正，而是通过这种监督来防止错案的发生以及保障司法体制自身的纠错机制。然而个案监督做法却曲解了这层规范含义，通过个案监督，人大并没有致力于对司法提供监督保障，它关心的不是法官的行为是否违法，也不是法院的社会形象，而仅仅是具体的案件有没有错判、判错了有没有被纠正。也就是说，个案监督并不符合人大对法院的整体形象及法官的行为规范进行监督的职责，人大没有行使其规范意义上的监督职责。[23]
所以，“以人大对法院的监督为例，人大的监督仅仅以法院的整体社会形象以及法官的行为规范为重心，而不可侵入到司法权运作的核心内容即案件的审判之中去”。[24]可见，造成错案的原因有很多，个案监督根本无法针对性地解决甚至缓解错案的压力。