从纠正司法错误到支持司法权独立行使
当前，我国司法中存在一个重要问题，——司法权的行使过程中受到许多外部干预。而我国现在的监督手段往往仅限于司法权本身行使的正确性，如何保障司法机关独立公正地行使司法权，并未成为人大监督司法工作的重点。我国通常所说的监督与支持并重，主要是希望以支持来化解监督话语所带来的对抗性。
一些学者在批评个案监督制度时发现了人大监督司法中的这种需要。比如，“实践中，目前司法机关的独立性太少。从我国法制建设的发展要求看，保证司法机关依法办事主要是逐步扩大司法机关的独立性，大大提高司法机关的地位和权威性，加强司法人员的素质。在我们强调加强人大对司法监督的时候应考虑适应这一总的要求。”[20]再如，有学者批评，目前人大在维护司法权威方面的责任远未尽到，不仅有人事方面的问题，还有法院经费保障问题。人大如果放弃这方面应有的监督和保障职责，即使全力投入个案监督，也无法从根本上消除导致司法腐败和不公的基础，甚至无法遏制其蔓延的趋势。[21]
事实上，人大监督对于制约行政机关及其他公权力组织对司法的不当干涉有保障作用，是司法得以独立的前提[22]。通过人大监督消除司法权行使的障碍因素，特别通过立法、通过建章立制建立起有效的权力独立行使保障机制，并通过人大监督化解行政干预司法，扫清司法权独立行使的拦路虎，保障司法权的独立行使，应当成为我国人大监督司法的重点内容。
我国司法机关已经注意到，在独立、公正行使司法权过程中遇到的困难可以通过从人大寻求支持而得以解决。比如，察县人大常委会每年召开与法院的联席会议，法院会针对法官、法警队伍建设，审判、执行工作，落实司法为民措施，创新工作机制等方面的薄弱环节，向人大常委会作详细汇报，寻求支持。[23]甘肃省高级人民法院总结其成功的经验时，也提到：“在工作中遇到难题，及时向省人大常委会汇报，争取人大常委会的支持。”[24]
1988年的最高人民法院的工作报告中还请求人大强化对司法经费的保障：
我们建议全国人大、人大常委会和国务院从加强社会主义的民主和法制建设出发，定出一个系统的解决办法，把法院的经费和基本建设费用，在国家的、地方的国民经济和社会发展计划之中，单独列项，给予保证。我们希望，全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会加强对全国各级法院的监督和支持。
1989年最高人民法院在工作报告中提到：
我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。党的十三大明确提出“改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权”，七届全国人大常委会工作要点中提出，人大常委会通过法律监督，要保证审判机关依法独立行使职权。人民法院依法独立审判的宪法原则愈来愈多地为社会各界所认识，人民法院的执法活动得到了更多的尊重和支持。但目前仍有一些人民法院主要是基层人民法院的审判工作受到干扰；也有一些审判人员不能按照法律规定，坚持原则，秉公执法。我们认为，坚持依法独立审判，关键是各级法院要敢于坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，独立地作出判决。下级法院在执法过程中遇到了困难，要报告上级法院，上级法院要及时给予有力的支持和帮助。我们希望各级人大及其常委会对人民法院能否坚持依法独立审判进一步加强监督。
事实上，困扰司法权独立公正行使的干扰因素在人大的支持下更容易获得解决。比如，执行难已成为困扰人民法院多年的老大难问题，很多都属于执法环境等法院无法解决的问题，河北省九届人大常委会作出《关于加强人民法院执行工作的决议》，以常委会名义专题向省委写出《调查报告》批转全省。经过各级人民法院的辛勤工作，年内共执行各类案件105 986件，占未执案总数的84.6%，有效地缓解了“执行难”的问题。[25]2009年，烟台市人大开展了法官法贯彻实施情况的执法检查。如基层法院的人员编制、法官待遇等方面的问题，在烟台人大的帮助下，得到了有关方面的高度重视，使多年没能解决的难题得到了彻底解决。[26]有论文发现，某一类案件的办理需要司法机关和行政机关的共同协作配合，通过人大来督促形成司法机关和行政机关的协调机制，效果则会好得多。[27]
2010年最高人民法院在工作报告中对人大表示感谢：“各位人大代表和政协委员对法院工作提出了许多很好的意见和建议，帮助法院解决了许多困难和问题，我们深表感谢和敬意，恳请大家今后给予更多的关心、支持和帮助。”
笔者认为，我们应该更充分地挖掘“支持”所蕴含的理论与实践价值。人大监督司法强调对司法权的支持，就包含了帮助司法机关对抗外部干预，依法独立行使司法权的支持。“人大对司法监督就应体现寓支持于监督之中的精神。现在有的司法机关要严格依法办案，往往会受到来自多方面的干扰，人大作为法律监督机关，为保障法律严格实施，就应坚决给司法机关撑腰，帮助司法机关克服障碍、排除干扰，支持秉公执法的司法人员”，[28]通过监督司法来强化司法对抗行政干预的能力。有学者认为应当重构人大监督理念中的限权文明，其两大举措之一是，通过监督政府活动，防止行政权干预司法权，保障司法机关依法独立行使职权。[29]当然，如何通过监督司法推动党与司法之间的良好关系也是人大监督司法难以避开的难题。
所以，人大监督的方向应当从审查司法权是否正当行使，转向通过监督为司法机关提供独立公正行使司法权的环境，“人大要支持司法机关优化司法环境，督促有关部门为司法机关解决实际困难”。[30]比如，如何克服司法行政化是迫切需要解决的课题。[31]再如，如何克服司法的地方化，如何化解司法人事、经费保障不足，如何消除影响司法权公正、独立行使的制度环境等。事实上，有的地方人大已经有所作为，耒阳市人民代表大会常务委员会《关于加强司法监督工作的暂行办法规定》第14条规定，市人民法院、市人民检察院“行使职权受到行政机关、社会团体和个人的干扰时，可以向市人大常委会报告，市人大常委会对干扰其依法行使职权的行为，责成或者建议有关机关作出处理”。[32](https://www.daowen.com)
但也必须处理好人大监督与司法独立之间的关系：
第一，必须处理好监督实效与尊重司法权之间的关系。我们发现，许多地方人大片面理解监督实效，在实现从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变过程中，出现了过于强化人大监督决议效力的情形，不注意合理限制人大的监督力度，有损人大与司法之间的合理关系，应避免出现此类现象。比如，寿光市人大常委会实行审议意见办理责任制。根据市人大常委会《审议意见办理暂行办法》规定，对每项审议议题，以审议意见书的形式交由司法机关在两个月内落实责任，对在规定期限内无正当理由不办理或办理不力的单位实行问责制。[33]再如，总不断有试图通过满意率表决、报告未通过免职等方式加强监督的建议，这些都可能打破司法机关与人大之间的合理监督关系。
同时，司法机关对此要有清醒的认识，不能把自己看成纯粹落实人大意见的执行机关。笔者对此设计了一道问卷调查题：“5.对于人大对案件的错误监督意见，司法机关应当怎么办？A.绝对服从B.先服从，再通过内部沟通，如果人大坚持，应当服从C.暂缓执行，再通过内部沟通，如果人大坚持，应当服从D.司法机关独立行使职权，可以不服从”。
可见，无论法官、检察官、人大同志都不认同绝对服从错误监督意见，但是有一半左右的受调查对象都主张，在人大坚持错误意见的情况下，司法机关应当服从，而只有一半左右的法官、检察官选择可以不服从。而选择绝对服从人大错误监督意见的，法官、检察官所占比例超过人大工作人员。法官选择服从人大错误监督意见的，甚至超过了主张拒绝服从的。从中可以看出，我国对于人大监督与司法独立之间的关系还存在较多的认识分歧。不少司法官对于宪法保障司法机关独立行使审判权、检察权的规定缺乏足够的认识。
第二，必须避免动辄以多数票表决形成司法机关必须执行的决议监督方式，充分认识到批评对司法机关的重要监督作用，其配套的重要措施是监督公开制度，只有通过公开批评形成充分的社会舆论，才有助于使批评成为不至于对司法独立造成过分损伤的监督措施。同时，公开原则能将权力机关的监督活动置于人民群众的监督之下，从而使监督更好地反映人民的愿望，符合人民利益。
第三，对于不服从监督的行为不能动辄以罢免、撤职为后果。比如工作报告不通过的，司法机关首长不一定必然被免职，在人大下设司法官纪律惩戒机构，吸收外部人员参与，使其保持与人大的相对独立性，以独立而又负责的方式决定司法官的惩戒，从而实现人大监督与司法独立之间的平衡。
第四，建议多使用公开批评的监督手段。以英国为例，传统上，英国“议会和议员不能对法院正在处理的未决案件发表任何言论，并且，除非议员提出十分重要的要求众议院投票表决的动议，也不能对法官的行为品头论足。如果议员提出了调查法官行为的动议，则只有在指控该法官的初步证据相当充分并且一经证实将导致免职时，才能真正进行程序”。但1906年，在格兰汉姆法官案件中，当时的首相亨利·坎贝尔·班纳曼坚决主张，即使议会在不使用免职这种极端惩罚形式时也有权批评司法行为。他说：“法官的正当职责是审理案件，但如果他降低自己的身份，并且误认为他可以利用自己的职位去做带有偏见的演讲，他便将自己当作大街上的普通人一样置于我们的批评之下了。如果我们认为这样的行为降低了司法尊严甚至导致了其他不幸的结果，我们便有义务表达出我们对这种行为的谴责。”[34]
自19世纪60年代以来，英国关于议会对法院的监督问题已经形成了这样的共识：议会能够调查司法不端行为，通过谴责不端司法行为的决议，甚至有义务批评法官。议会批评法官的形式有以下几种：一是就某一具体事项提出动议，要求批评某个法官或司法判决。在对动议辩论后，通过该批评动议；二是议会就一般的或具体情况下的法官行为，向政府提出质询，这也是一项非常有效的手段；三是在对涉及法官问题的法律草案讨论过程中，对法官个人或对司法队伍整体提出批评。这里所说的法官行为通常可以分为两种，即法官的审判行为和法官的私人行为。议会对法官的审判行为是不能触及的，但对于后者，议会的规则并无禁止性规定。[35]
总的说来，议会对于法官行为的质询是有严格限制的，而且这种限制得到了较好的遵守。除非议会提出重大动议（可能导致法官免职），议员不得批评、讨论法官的行为。提出要求对司法行为或司法判决作出批评决议的动议，经过辩论后，可能获得议会的通过，也可能只是在辩论中通过辩论发言对该法官形成一般谴责，而并不导致采取进一步的行动。[36]议会的批评，除了那些通过了具体动议最后导致对法官免职的情况外，仅仅是形成一种压力，它对法官或法院并不会产生实质的影响。它既不影响法官继续审理案件，也不影响法官的工资和任期（提出免职的情况除外）。另一方面，因为议会地位至高无上，其批评亦是公开进行，特别是会通过媒体向外传播，因此这种批评所形成的压力也是法院所不能忽视的。虽然没有对具体案件进行干预，但监督的目的已经达到了。[37]
在我国，很少看见人大作为一个机构提出对司法机关、司法官的批评意见，但在各种监督形式上批评是常见的一种方式，但这种批评多以口头方式作出，且未公开进行，导致其作用有限。[38]笔者主张，应尽量使用批评的监督手段，对司法机关形成一定的压力，促使其主动改正，但是其必须公开进行，因此监督的公开性成为一个重要的问题。