人大监督司法发展的基本规律及其当前背景
从人大监督司法的历史发展过程，我们可以得出以下几个规律：其一，人大监督司法的发展与政治生态密切相关，人大在政治、社会生活中的地位决定了其监督的范围和力度；其二，人大监督司法的范围和力度有赖于党委的支持，只有党政分开，人大监督司法才有可能获得进一步发展的空间；其三，人大监督司法尽管已经制度化，但其范围、方式、限度仍存在许多争议，尚处于“方兴未艾”之中，有待进一步厘清；其四，人大监督司法与司法制度的现状有着密切关系，司法不公、司法腐败越严重，人大监督司法就越有发展的可能和空间；其五，人大监督司法的发展一直在人大监督司法与司法独立之间寻求平衡，人大监督司法在很大程度上受到人们对待司法独立态度的影响；其六，人民群众对人大工作的支持对人大监督司法也具有非常大的推动作用，很多人大监督司法的创新正是建立在人民群众需求的基础上的；其七，人大监督司法从不规范到规范、从无法可依到有法可依。人大的许多监督手段，都有一个“从自我创设到政治惯例，到法定权力”的过程[76]，只不过有些最终正式成为国家法律层面的监督权力，比如执法检查、听取专项工作报告、错案责任追究，而有些由于各种原因停留在地方立法层面而最终走向夭折，比如个案监督、述职评议。
当前，我国人大监督司法面临的相关环境在于：
1.司法不公、司法腐败仍然是个严重的问题，在网络时代、信息时代该问题倍显突出。当前，我国仍然存在较为严重的司法不公、司法腐败的现象，司法是社会公正的最后一道防线，这必然迫使人大进一步加强对司法的监督。比如，2010年，针对商丘赵作海一案，时任中共河南省委书记、省人大常委会主任卢展工特别要求加强对司法活动的监督。特别是，中国已经进入网络时代，互联网在国家的政治、经济、生活领域发生了前所未有的重大影响，司法问题在如此的社会背景下，将发生成倍数级的影响，以至于各个司法机关不得不采取措施及时应对网络舆论，人大也不得不更加强调对司法机关的监督。
2.民众对司法越来越不信任，民众、人大代表对司法工作有更多期待。《瞭望》新闻周刊2007年在基层调查中发现，基层群众认为“司法不公在我国仍然是一个严重问题”，这反映出基层群众对司法的不信任。无论是普通干部、人大代表还是民众，无论是从未打过官司的人还是打过官司的人，在谈到法治建设时，都不约而同地谈到了“司法不公”问题。典型的说法是，“穷人打不起官司”、“没有关系打不赢官司”、“执行难难于上青天”、“宁愿上访也不要打官司”等。[77]2011年全国“两会”召开之际，人民日报政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题，联合推出大型网络调查。截至2月12日8时，在2011年你最关注的十大问题调查中，“司法公正”以19 223票居第二，“社会保障”和“个人收入”分别位居第一和第三。此前，2009年的两会调查中，司法公正以44 477票排在第九；2010年，以28 635票排在第八。可见网友对于司法公正的期待逐年攀高。[78]这些都反映了公众对司法的不信任，这也影响了许多深入群众的人大代表对司法的不信任。近年来，最高人民检察院工作报告、最高人民法院工作报告的通过率不超过80%，仍然不高，人大监督司法工作必将得到进一步的关注。
这迫使司法机关强调回应社会民意的司法理念。2009年，最高人民检察院副检察长姜建初接受了《南方都市报》记者采访。他表示，黄松有案件表明我国最高司法机关的自身建设仍需加强。“过去确实有一些做法，对人民的司法需求回应不够及时，对人民的司法愿望不能满足。两院现在一定要认真回应人民的司法需求，尤其是司法公正、司法效率、司法权威三个方面。”[79]而在我国，最能代表民意的无疑是人大机关，于是如何有效地回应人大监督司法是一个值得进一步研究的课题。
3.人大地位的提高，使其能争取更大的社会事务主导权，人大在监督司法中的要求更有“实效”。有观点认为，我国人大地位已经显著提高，已经发展成协调与集约社会诉求，在党和社会间发挥作用的“桥梁”。这种人大功能的转变，将给中国政治带来新的变化。人大代表及人大将被人们赋予更高的期待。[80]其一，自李鹏担任全国人大常委会委员长以来，人大在党内的地位获得了较大的提升，为其行使监督司法职能创造了较好的环境。比如，党委书记兼任人大主任是我国政治制度的一个新特点。2003年，地方换届确定了一个原则：省级人大常委会主任，除中央政治局委员兼任党委书记的省、直辖市外，其他省、直辖市宜提名党委书记作为同一级人大常委会主任人选。[81]2008年，省级换届，在人大常委会主任层面，除4个直辖市和少数省份外，其他24个省份的人大主任延续了此前就已推行的省级人大主任由中共省级党委书记兼任的模式。[82]这意味着，人大在社会治理中的功能将进一步增强，许多党的意志通过人大转为正式的法律与政策，只有通过强化人大监督职能才能保障其意志得以真正地实现[83]。其二，人大代表不甘于成为“花瓶”，一些代表通过各种方式积极行使监督职能，人大代表积极推动的监督司法方式越来越具有可行性。其三，如何更好地处理党和人大之间的关系等政治体制改革的内容进入了高层政治家们考虑的问题之中。
4.中国特色社会主义法律体系已经完成，当前的主要矛盾是有法不依，应当强化人大监督的实效。2010年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上庄严宣告，中国特色社会主义法律体系如期形成。尽管学界对此的反应并不热烈，学者童之伟甚至在《在新起点上继续推动立法完善》一文中发表不同意见，但至少可以预见，人大的工作或许将从立法走向监督[84]。以后，全国人大又多次在其工作报告中强调人大监督工作是薄弱环节，必须强化监督，包括对司法的监督，更注重监督的实效。
5.司法独立的话语，动摇传统的监督理念。随着多年的争论，保障司法机关依法独立公正地行使司法权已经成为当前社会的共识。2013年全国人大常委会批准司法机关工作报告的决议中都提到要保障司法机关“独立公正”地行使司法权。新时期，司法独立与人大监督之间的价值冲突必将更加激烈，这会动摇传统的监督理念和监督方式，如何在司法独立与司法责任、司法独立与人大监督之间寻求平衡，如何在禁止个案监督之后探求一种新型的监督模式以避免监督权滥用成为一个新的重大课题。
6.司法省级统管对人大同级监督制度造成一定的冲击[85]。长期以来，司法地方化是我国司法制度中存在最为严重的问题之一，由于地方检察院、法院的人事、财政受制于地方，使得国家设在地方的审判权、检察权成为“地方”所属的法院，检察院，依法独立公正行使审判权、检察权的宪法规定不能有效落实，司法地方保护主义成为诟病司法不公的一个重要肇因。十八大三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”（以下简称司法省级统管），是克服司法地方化的有力举措。中央已经明确要“推动”而不是“探索”该改革措施，对其必要性已经无需赘述。2014年，中央全面深化改革领导小组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径及其基本框架：对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程度任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。[86]司法省级统管后，人大与司法之间的关系必然发生变化，至少省以下人大对法院、检察院的同级监督有所弱化。但是，笔者认为，司法省级统管必须在宪法和法律的规范下进行，司法统管也不能完全剥夺同级大人的监督权。同级人大有很多监督方式，如审议工作报告、质询、特定问题调查、罢免、撤职，并未因司法省级统管而发生变化。即使是受到司法省级统管的人事方面，上海的改革试点方案还是采取同级人大及其常委会任免的体制，司法人员任命落实“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排[87]，可见司法省级统管并未对同级监督制度造成实质性的冲击，虽然同级人大监督有所弱化，省以下法院、检察院的人大监督权应当更多地由同级转移到上级人大，但现在人大监督体系并未受到很大的影响。
【注释】
[1]刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论与实践》，中国民主法制出版社2003年版，第124～132页。
[2]但是，1954年《宪法》第78条规定，人民法院独立进行审判，只服从法律。可见，当时高层认为对人民法院的监督与法院独立审判并不矛盾。
[3]全国人大办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第68页。
[4]其在报告中还指出：我们诚恳地希望各位代表从各方面批评我们的工作，监督我们的工作，以便我们更好地在中国共产党和全国人民代表大会常务委员会的正确领导下，在人民群众的监督下，做好检察工作，完成全国人民代表大会所托付给我们的任务。最高人民检察院检察长张鼎丞：“关于一九五六年以来检察工作情况的报告”，载《人民日报》1957年7月2日，第4版。
[5]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第137页。
[6]刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论与实践》，中国民主法制出版社2003年版，第10页。
[7]董必武：“关于最高人民法院工作的报告”，载《人民日报》1957年7月3日，第2版。
[8]《全国人大及其常委会大事记（1954～1987）》，法律出版社1987年版，第10页。
[9]刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论与实践》，中国民主法制出版社2003年版，第126页。
[10]全国人大办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第86页。
[11]全国人大办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第90页。
[12]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第65页。
[13]全国人大办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第80～95页。
[14]刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论与实践》，中国民主法制出版社2003年版，第11页。
[15]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第154页。
[16]《全国人大及其常委会大事记（1954～1987）》，法律出版社1987年版，第12页。
[17]《全国人大及其常委会大事记（1954～1987）》，法律出版社1987年版，第195～222页。
[18]1968年12月11日，最高人民检察院军事代表、最高人民法院军事代表、内务部军事代表、公安部领导小组联合向毛泽东主席、中共中央、中央文革写了《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，经批准后，检察机关被撤销。从此至1978年3月宪法规定重新设置人民检察院这十年间，共和国没有检察机关。这是共和国法制历史上的大倒退。
[19]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第78页。
[20]全国人大办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第141页。
[21]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第78页。
[22]据笔者检索中国人大网全国人大常委会公报中的文献资料栏目，1965～1974年未开会；1975年召开第四届全国人大一次会议，无工作报告；1976～1977年未开会；1978年第五届全国人大未做报告；1979年做了报告但没有上网。
[23]高其才、左炬、黄宇宁：《政治司法——1949～1961年的华县人民法院》，法律出版社2009年版，第226页。从其实证研究材料内容来看，也未见任何人大的身影。
[24]张晋藩、海威、初尊贤主编：《中华人民共和国国史大辞典》，黑龙江人民出版社1992年版，第198页。
[25]1978年《宪法》第25条规定，全国人大常务委员会“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。
[26]1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：“按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免或者批准任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。此外，宪法条文规定“县和县以上的革命委员会依照法律的规定任免国家机关工作人员”。
[27]1979年对宪法作了四点修改：①在县和县以上地方各级人民代表大会设常委会。②将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。③将检察机关上下级关系由监督改为领导。④将县级人大代表由间接选举改为直接选举。
[28]1981年在《关于建国以来党的若干问题的决议》指出，新中国成立以来，没有重视建设社会主义民主政治制度这一任务，成了“文化大革命”得以发生的一个重要条件。蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第69页。
[29]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第264页。1957年曾考虑设地方人大常委会，但被反右派斗争耽搁，1964年该建议又因“文化大革命”而被搁置。1979年经过邓小平批示，同意在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。
[30]全国人大办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1999年版，第218页。
[31]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第80页。
[32]《宪法》第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免。
[33]我国宪法对人大组织“特定问题调查委员会”的规定始于1954年宪法，其后的1975年宪法和1978年宪法均没有特定问题调查的规定。1982年宪法第71条又重新建立了特定问题调查制度，随后1982年《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》及《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》对这种监督方式都作了规定。
[34]童之伟：“顺应时势变迁 更新人大制度理念”，载《法学》2009年第12期。该文还主张，在地方国家机构体系中将法院、检察院由本级人大产生、对本级人大负责、受本级人大监督的体制，改为法院、检察院由上一级人大产生、对上一级人大负责、受上一级人大监督的体制。
[35]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第69页。
[36]“中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示”，载《人民日报》1979年12月21日。
[37]蔡定剑：《历史与变革——新中国法判建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第292页。
[38]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第81页。
[39]全国人大常委会办公厅研究室：《全国人大及其常委会大事记（1954～1987）》，法律出版社1987年版，第28页。(https://www.daowen.com)
[40]朱应平：“我国人大监督司法工作经验探讨”，载《人大研究》2005年第1期。
[41]1985年六届全国人大二次会议的全国人大常委会报告中，虽然提到了“监督”8次，但并非在谈人大监督司法工作，只是在展望来年工作时，首次提出“并加强对宪法、法律的实施的监督和对行政、审判、检察工作的监督”。1986年全国人大常委会报告共提到了“监督”14次，首次在标题中列出“听取和审议国务院、法院、检察院的工作报告，加强工作监督”。1985年，全国人大常委会还听取了最高人民法院院长郑天翔、最高人民检察院检察长杨易辰关于打击严重经济犯罪活动的报告，并对司法行为提出具体的要求，开始以专项工作报告的形式加强对司法机关的监督。据此，可以将1985年作为人大监督司法工作的启动年，从此人大监督司法无论在深度和广度上都有了飞速的发展。
[42]《十五大以来重要文献选编（上）》，人民出版社2000年版，第320页。
[43]潘庆云：“强化人大法律监督 维护促进司法公正”，载《民主与科学》2002年第5期。
[44]刘炜：“反对票见证中国民主历程”，载《民主与法制时报》2011年3月23日。
[45]“‘两高’报告在‘高反对票’中进步”，载《南方都市报》2010年3月15日。
[46]肖扬1999年1月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上所作的《坚决清除司法人员腐败 努力维护司法公正——关于人民法院开展集中教育整顿的情况汇报》。
[47]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第273页。比如，1988年江西省人大常委会组织全省开展执法大检查，仅法院系统就查处并纠正错判或判处不当的案件862起，检察机关查出并纠正错捕、错诉175人，同时还对执法犯法的典型案件进行了处理，保护了人民群众的合法权益，维护了法律的尊严。
[48]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第87页。
[49]沈士光：“人大监督制度建设回顾”，载《学习时报》2006年9月12日。
[50]尹世洪、朱开杨主编：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第326页。
[51]刘子云：“省人大常委会设立30周年回顾之三：监督篇”，载http：//www.sxrd.gov.cn/0/1/9/48/69/1297.htm，2013年3月30日最后登陆。
[52]田必耀：“监督法与司法监督走向”，载《人大研究》2008年第9期。
[53]刘子云：“省人大常委会设立30周年回顾之三：监督篇”，载http：//www.sxrd.gov.cn/0/1/9/48/69/1297.htm，2013年3月30日最后登陆。
[54]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第89页。
[55]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，人民出版社1997年版，第36页。
[56]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第89页。
[57]侯俊杰等：“地方人大对司法机关监督之现状与对策”，载《现代法学》1996年第1期。佛山市人民检察院的人员认为，当时的地方人大监督司法机关尚不够深入，应当加强。
[58]刘子云：“省人大常委会设立30周年回顾之三：监督篇”，载http：//www.sxrd.gov.cn/0/1/9/48/69/1297.htm，2013年3月30日最后登陆。
[59]周文轩主编：《地方人大工作理论与实务——纪念地方人大设立党委会20周年暨理论研讨文集》，中国民主法制出版社2000年版，第381页。
[60]《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年版，第43～52页。
[61]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第77页。
[62]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第37页。
[63]王雷鸣：“李鹏参加九届全国人大常委会第十一次会议分组会审议全国人大常委会关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定草案”，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/ljwyz/common/group_photo_zw.jsp＠label＝wxzlk＆id＝9222＆pdmc＝010405＆dm＝0104050 211.html，2012年6月20日最后登陆。
[64]沈士光：“人大监督制度建设回顾”，载《学习时报》2006年9月12日。
[65]阚珂：“监督法草案出台背后的十七年风雨历程”，载《法制日报》2002年8月27日。该文系对2002年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》的立法回顾。
[66]毛磊、杜文娟：“二十年磨一剑——记监督法出台前后”，载《人民日报》2006年8月30日。
[67]段功伟：“省委大力支持人大工作 民主政治铸就‘广东现象’”，载《南方日报》2004年9月17日。
[68]参见肖扬1999年1月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上所做《坚决清除司法人员腐败 努力维护司法公正——关于人民法院开展集中教育整顿的情况汇报》的报告。
[69]全国每个省份都制定了大量监督司法的地方性法规。比如，1987年《辽宁省地方各级人民代表大会常务委员会监督司法工作的暂行规定》（因各地的文件名称大同小异，以下将不一一列举，而仅以各省（市）代替）、1998年新疆、1997云南、1998重庆、1998年四川、1999年广西、1997年湖北、2003河南（2007年修正）、1989浙江、1989安徽、2003年黑龙江、1998吉林、1997年北京，以及2000年《江西省人民代表大会常务委员会关于个案监督的若干规定》。这些地方性法规随着监督法的出台都已经被废止。
[70]1990年的第一个监督法草案的调整范围是全国人大及其常委会的监督工作，不包括地方人大及其常委会的监督工作。1997～2004年监督法草案的调整范围既包括全国人大的监督工作，又包括地方各级人大的监督工作。2004年监督法草案二审后，将调整范围确定为各级人大常委会的监督工作，不涉及各级人民代表大会的监督职权。李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第13页。
[71]杨理锐：“云南省高院院长：吁请省人大支持‘规范化量刑’”，载《昆明日报》2011年7月26日。
[72]《人民日报》罕见地主要报道了其不同意见，“对如何使监督更有效率，委员们也提出了自己的意见。有的委员提出应充分调动审判、检察系统自我监督的积极性。于兴隆等委员认为，随着经济的发展，案件呈增多的趋势，人大常委会不可能对每件案子都去监督。对一般性违法案件，更多地是通过审判、检察系统自纠机制进行纠正。对重大违法案件，人大常委会要严格依法监督，按照法定程序督促审判、检察机关进行纠正。人大常委会的监督不仅仅是为了督促其纠正某个错案，更重要的是督促和支持审判、检察机关依法办案”。胡健：“人大常委会第十一次会议举行分组审议李鹏参加审议对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定草案”，载《人民日报》1999年8月27日，第1版。
[73]范红波、刘爽：“调查个案监督”，载《法律与生活》2006年第4期（上）。
[74]更详细的立法过程参见时任全国人大常委会法工委主任胡康生：“监督法的制定过程和指导思想”，载http：//www.bjrd.gov.cn/27925/2007/04/09/261＠11881.htm，2012年6月18日最后登陆。
[75]朱孝清：“论诉讼监督”，载《国家检察官学院学报》2012年第5期。
[76]林彦：“从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程”，载《清华法学》2009年第3期。
[77]郭奔胜、傅丕毅：“探索中国法治标准”，载http：//news.qq.com/a/20070508/000997.htm，2012年6月18日最后登陆。
[78]杨文彦：“两会调查：七成网民认为腐败导致司法不公 监督机制待完善”，载http：//npc.people.com.cn/GB/13899387.html，2012年6月13日最后登陆。
[79]陈良军：“最高检副检察长：‘黄松有只是个案，杨贤才案是典型司法腐败’”，载《南方都市报》2009年3月12日。
[80]［日］加茂具树：“从‘摆设’到‘桥梁’——人民代表大会的发展”，载豆丁网http：//www.docin.com/p-592617089.html，2012年6月13日最后登陆。作者为日本庆应义塾大学副教授，并在台湾政治大学担任客座副教授。
[81]“新一轮地方政府换届特点：省委书记兼任人大主任”，载http：//news.enorth.com.cn/system/2003/02/10/000505150.shtml，2012年6月13日最后登陆。
[82]“‘省委书记兼人大主任’模式延续”，载http：//news.cnfol.com/080302/101，1277，3852 165，00.shtml，2012年6月13日最后登陆。
[83]但也有打破党、人大、司法合理关系的忧虑。
[84]2011年的工作报告中仍然将立法工作放在首位，也许这种转变仍需要一个过程。
[85]本书主体内容完成后，2013年底中央开始推行司法省级统管，但未影响本研究结论。
[86]邢世伟：“中央司改为：法官检察官将由专设委员会遴选”，载《新京报》2014年6月16日。
[87]林中明、郑法玮：“上海：司法改革试点拉开序幕”，载《检察日报》2014年7月13日。