警惕不满意罢免、撤职制度
一直以来，人大及其常委会对其任命的司法官[60]不满意时，可否免职，我国现行法律并未明确。我国规定了罢免制度，罢免案应当写明罢免对象、罢免理由，但是罢免需要具备什么具体理由，现行法律没有规定。1998年全国人大常委会对湖南省人民代表大会请示的答复明确，罢免案不需要有必须违法的理由，是否罢免完全根据代表对事情所作的判断而定。我国撤职案也只是要求写明撤职的对象和理由，并未对“理由”提出具体要求。1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》甚至没有规定免职案需要说明免职理由，直到2009年修改议事规则后才规定需要说明理由。[61]可见，我国对司法官免职并未明确需要以违法甚至违反道德规范作为理由。
以法院为例，随着法院的公共职能的增强，法院承担着越来越多的公共责任。法院的公共责任产生一个问题，即如果法官的行为并不构成违法犯罪，甚至不构成违反纪律或者职业道德，但导致其失去了人大任命机关对其的信任，比如，人大认为法院在贯彻宽严相济政策时执行不到位，能否在院长任期到来之前对其免职，引起了愈来愈多的争议。这个问题，一般在人大罢免、撤职制度中进行探讨[62]，已经有学者提出类似不满意免职制度的建议。我国在述职评议的试点改革中已经实行了类似规则[63]；在法院工作报告未通过时，对法院院长予以罢免；一些地方在制定人大监督司法制度的规范性文件时，为了提高人大监督司法的“实效”，将不接受人大监督也作为罢免、撤职的理由。其不仅会使司法机关独立办案的宪法制度面临被架空的风险，而且可能打破人大与司法之间关系的合理平衡，研究意义十分重大。
一些论者在论证建立对司法官不满意免职制度时，提出了下列具体理由。
1.符合马列主义经典著作的部分论述。巴黎公社建立议行合一的政权体制，该体制的一个突出特点是选民可以随时罢免不称职的官员。巴黎公社对行使国家司法权的法官，与任何国家公务人员并无二致，都是由最普通的工人阶级代表担任。法官都由选举产生，随时接受选民的监督、检查，并可随时撤换。[64]马克思在总结巴黎公社经验教训时给予了高度的评价，指出：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。……法官的虚假的独立性被取消……也如其他一切公务人员一样，今后均由选举产生，要负责任，并且可以罢免。”[65]由巴黎公社首创、经马克思主义经典作家阐述与强调的监督原则，在社会主义国家的宪政建设中的具体体现就是选民罢免制度的建立。“从理论上讲，按照列宁提出的人民有权随时撤换由他选出的代表这一思想，不一定要在国家机关领导人犯有错误时才能罢免，如果代表认为有关国家机关领导人员不称职或者有更合适的人选，也可以提出罢免。”[66]然而，议行合一的逻辑能否适用于当前中国，实值探究。
2.符合人民主权原则。根据人民主权原则，政府官员由人民选举产生，受人民委托行使公权力，人民有权监督官员的职务行为并撤换那些他们不信任的官员。作为民意机关，各级人大具有选举和任命国家机关领导人员和主要责任人员的权力，当然也有权力在这些人不能胜任或超越职权的时候依法罢免他们。[67]著名学者梁慧星教授认为，法官弹劾制的根据在于，人民通过自己的代表选任法官并授予决定人民身家性命、生杀予夺之裁判权，其基础是人民的信任。人民一旦不再信任某个法官，当然可以仅凭这一点而罢免他。这不仅有利于保证法官队伍的纯洁性，保证法院裁判的公正性，有利于提升法院本身的权威和法律的权威，而且通过法官弹劾的合法程序，表达公民对法官的不信任，以淘汰违法失职的法官，体现了公民对法官“民主控制”的法治原则。[68]然而，人民主权能否推出以人民的民主直接干预司法，司法在何种程度上独立于民意值得进一步讨论。
3.符合政治责任的要求。尽管存在争论，但学界有一种观点认为，法院对人大承担着政治责任。一位宪法与行政法的博士认为，“报告工作”涉及宪法上的政治机关，其间的关系往往存在着政治考量。所以法院和检察院报告工作带来的责任是政治责任，而非法律责任。人大不通过司法机关工作报告时，以罢免权免除法院院长职务符合其承担政治责任的方式。当然，法院院长也可以引咎辞职。[69]
再以罢免为例，罢免被认为是“官员承担政治责任的方式”[70]。最早在古希腊出现的罢免——“陶片放逐法”中，雅典人也并不把贝壳放逐看做是一种刑罚，而看做是一种政治措施。既然我国已经确立了罢免制度，罢免本身又是一种政治责任，包含着公共责任的成分，就意味着可采取政治责任的方式免除司法官职务。我国台湾学者萨孟武指出，就政治上的责任而言，行政是否合理，在法律上没有任何标准，而在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任。[71]而这种政治责任显然包含基于不满意而免职的权力。所以，“罢免是个政治问题，不需要法律标准，无所谓是非曲直，并不以违法或渎职行为作为前提，它并不意味着被免职的官员存在违法或过错，而仅意味着民意的变化导致官员被新的民意所‘淘汰’”。[72]罢免作为政治责任的方式，是否就意味着不要建立在违法违纪等惩戒事由的基础上呢，特别是罢免是否延伸至针对普通的司法官员呢？都有待具体分析。
4.有助于抑制司法腐败。当前司法腐败较为严重，治理司法腐败的难度非常大，在许多案件中，很难获取充实的证据证明司法官接受贿赂，而建立不满意免职制度，可最大范围地打击可能出现的司法腐败行为，从而有效杜绝司法腐败。
然而，笔者对此持反对意见，其主要理由如下：(https://www.daowen.com)
1.不利于保障独立行使司法权。我国虽然未采取三权分立的政治架构，但同样认可司法机关依法独立行使职权，并以宪法条文的方式予以明确。如果可以基于不满意而免除司法官身份，则必然会导致司法官在办案过程中，无法独立办案。其一，毕竟司法官在处理日常案件时需要依据理性和良心权衡大量利益纠纷，一些依据证明责任分配规则、证明标准、非法证据排除规则作出的判决，未必能实现实体正义，这往往会带来当事人的严重不满，其中还包括许多人大代表的诉讼纠纷，这种严重不满引发当事人的激烈行为，往往会造成一定的社会后果，如果司法官需要为此承担责任，则司法官将难以依据事实和法律，特别是程序法作出裁决。其二，一些案件还需要法院秉承司法公正保护少数个体的权利，制衡多数人的民意，这也是司法独立的重要理据，如果只要不满意就可罢免，则司法官难免不受民意左右，或者在办理涉及人大代表的个案时畏首畏尾，难以发挥现代法院的人权保障功能。其三，免职不需要充分理由，也为外部权势机关通过司法人事事务干预司法官独立办案提供了巨大的空间，毕竟没有具体理由的满意与否是一种很弹性的标准。如果司法官总是担心自己随时可能被撤职或者罢免，司法官将难以严格依法公正办案，相反，而总是去揣测、迎合代表和常委会组成人员的想法和主张，司法独立也就不存在了。其四，在防止司法腐败的思路上，一直存在较大的争议。一种观点认为司法腐败主要由外部干预造成，因此应当强化司法独立，抵制外部干预，另一种观点认为应当加强外部对司法机关的监督制约，以抑制司法腐败。周永坤教授认为，我国司法权不但不比其他权力更腐败，相反，它是相对清廉的，因此，以司法腐败为理由否定司法独立的前提不存在，而且，清廉并不是司法独立的必要前提，相反，没有司法独立，永远不可能有清廉的政治，也不可能有清廉的司法。越是腐败，越是要坚持司法独立。[73]笔者也认为，尽管当前存在司法腐败的问题，但是治理司法腐败，不应当以完全损害司法独立为代价，而应当在保障独立行使司法权的前提下，实现司法官乃至法院、检察院的责任。
2.不符合我国人民代表制度中人大与司法的合理关系。笔者认为，不能简单地套用马列主义的解读，还存在马列主义中国化的问题，特别是建立在巴黎公社这一小区域内的革命经验，能否在我国推行实足考虑。而且，马克思的此处论述是将“巴黎公社作为一种地方自治的组织形式予以论述的”，并非论述国家组织原则，“在地方自治之下的国家组织原则应该是一种现代国家所要求的代议民主共和制，即建立在公社组织原则之下又不完全同于公社组织原则的代议制和有限分权的政权组织形式”。[74]本文探讨的司法官免职制度显然不是建立在地方自治的理念基础上，相反更是一种国家组织原则。因此，不能完全采取巴黎公社的逻辑。
事实上，我国的人民代表大会制度并未采取巴黎公社式的议行合一的政治体制[75]，其在人大与司法关系的处理上更显理性与务实。我国的人民代表大会制度并不排斥司法机关的职能独立，人大监督司法及司法权独立行使都是我国宪法追求的目标。实践中，人大监督司法也以“不代行司法权”作为重要的原则，同时提出监督即是支持的口号，要通过监督支持司法机关依法独立行使职权。因此，在我国，存在监督司法与保障司法权独立行使之间关系平衡的问题，“民主控制司法”的改革思路存在弱化司法机关地位的可能，在我国人大拥有强大监督权的条件下，如果再建立无需理由的不满意罢免制度，法院必然完全丧失对人大的职能独立性[76]，从而破坏我国人大与司法机关之间的合理关系。
3.加剧地方保护主义倾向。我国司法官是由地方人大任命和监督的，已经出现了较为严重的司法地方保护主义。事实上，“选民或选举单位的利益和意志并不天然等同于人民的利益和意志，甚至在特定条件下与人民的意志和利益还可能有着较大的距离。譬如，某个地区的人可能会更希望某种形式的地方保护主义，甚至以邻为壑，通过损人达到利己，而人民的利益和意志明显是反对形形色色的地方保护主义的”。[77]可见，选举单位往往代表的是地方利益，而司法机关代表国家而不是地方行使司法权，克服地方保护主义，维护法律统一实施是其天职，然而一旦建立以地方人大是否满意为基础的免职制度，必将侵蚀法律作为纠正司法行为尺度的基础性地位，加剧地方保护主义倾向。如果对于法官的罢免或撤职没有理由的限制，那么地方法院的法官只能是地方政权的“奴仆”。[78]
4.违反分类管理制度。罢免主要针对选举产生的政治官员，选举时以是否满意作为选任的主要标准，罢免时也可遵循此标准。所以，信任罢免“对政府及其部门领导人员是可以的，因为政府及其部门领导人员是基于自己的政治观点和政策主张而获得当选或者任命的，是政治任命，所以，只要代表和常委会组成人员不再信任，即可予以撤职或者罢免。但对法官、检察官（特别是法官）提出撤职罢免，则必须具备一定条件才行。因为法官、检察官同政府及其部门领导人员不同，不是政治任命，而是基于自己的品行、法律专业知识获得任命的。因此，不能因为不信任就予以撤职或者罢免，必须有足够证据证明其品行、法律专业知识不适合担任法官、检察官时，才能予以撤职或者罢免”。[79]
然而，我国的问题可能要复杂一些。以法院为例，我国普通法官在选任方式上与各级法院的院长完全不同。法院院长是由人大选举产生，而其他的法官都是任命产生，法院院长采取的是罢免制度，其他法官职位采取的是撤职制度，前者采取民主责任制，后者采取现代文官制度，具有不同的制度基础。所以，对法院院长的职务管理，更类似于政治官的管理模式，而普通法官是司法官模式。退一步讲，即使可以针对院长实行不满意罢免制度，也不能将该制度推广至普通法官。上述以不满意为标准免除普通法官职务的制度本质上违反了我国现行制度。同时，必须注意的是，如果对法院院长实行不满意罢免，由于我国院长在法院内部处于决定性的地位，为了避免出现纰漏，也会导致法院院长强化其对普通司法官的管理、控制，从而削弱普通法官的独立性，最终导致法院内部行政化。[80]所以，对院长的不满意罢免也是不合适的。
5.域外也不可直接对法官进行不满意罢免，一般都要求具有特定具体的违法失德事由，导致对法官失去了信任。法治国家为了保障司法独立，普遍规定非经弹劾，不能免除法官职务。日本1993年《法官弹劾法》第2条规定，明显违反职责义务，或者过于懈怠职务；或者作为法官，做出大失威信的行为的，该法官应当遭到弹劾罢免。[81]法国1958年《法官身份组织法》第43条第1款规定，法官对自己的国家未履行职责，有损荣誉、缺乏正直或尊严的行为构成纪律错误的，将导致法官被免职。有的甚至提出非常严格的理由，美国联邦宪法第2条第4款规定：“美国总统、副总统及全体文官，在被弹劾并认定犯有叛国、贿赂或其他重罪或轻罪时，应当被免除职务。”在德国，弹劾的事由系“违反基本法的原则或州的宪法秩序”。[82]英国的弹劾制度并不适用于法官。[83]可见，法治国家都没有建立以满意与否作为免除法官职务标准的责任制度。
我们可以做个总结，尽管我国人大对司法机关拥有监督权，检察院、法院向人大负责，并因此承担一定的责任。但是，我国人民代表大会制度下，仍认可依法独立行使司法权，为了保障司法权的独立行使，在建立司法官任免制度时，应当将任免司法官建立在一定的理由之上，既可以是司法官违反了法律，也可以是违反了职业道德，既可以是行使职权过程中的滥权行为，也可以是职权之外的失德行为，但是，不能仅仅因为人大不满意司法官的表现而免除司法官的职务。司法官不是政治官，不应采取政治官的责任方式。对于法院院长而言，我国虽然不采取司法官终身制，但是仍应当保持其一定的任期，只要其在任期内不违反法律和司法行为规范，未丧失人大对其的信任，就不应当承担免职等不利后果。因此，基于保障独立行使司法权，维护现有的宪法体制，克服司法地方保护主义和司法行政化的需要，应当警惕理论上出现的，以片面的议行合一、人民主权为基础的对司法官不满意免职、弹劾建议，司法实践中出现的院长引咎辞职制度、述职评议不通过免职制度、二次否决法院工作报告法院院长免职制度、缺乏证据基础上的对司法官信任投票免职制度，都有待重新反思与评判，笔者对其持否定态度。这种观点也得到了问卷调查（问题9）对象的广泛支持，几乎所有的被调查人员（法官88.43%、检察官93.97%）都不主张实现不满意罢免制度，其中几乎所有来自人大的同志（93.94%）也反对建立该制度。