强化强制性调查手段
根据有关调查表明，有38%的人认为运用特定问题调查委员会进行监督难度较大。[156]笔者认为，监督难度主要源于特定问题调查委员会调查能力的不足。一方面，人大缺乏专业调查能力，而人大监督事项的重大、复杂性，又决定了人大在履行监督职能过程中行使调查权必须具备较高的专业技能。这两者似乎存在不可调和的矛盾。[157]另一方面，特定问题调查委员会缺乏强制手段而难以展开调查。笔者认为，应当完善以下几个方面：
1.赋予人大更多的强制性调查手段。对事实的调查除了我国法律明确规定的查阅案卷、讯问证人以外还有多种手段，但我国法律目前规定的调查手段非常有限，而且现有调查手段缺乏合理的程序规制。如何对其予以完善？有学者认为，“议会调查权的行使具有准司法性，对证人的传唤、询问及各种证据之获得，盖准依司法机关审查案件所用的程序进行”。[158]笔者认为，我国特定问题调查可部分借用刑事诉讼程序[159]，调查委员会有权采取刑事侦查机关的部分职权，包括询问、勘验、检查、查询、冻结、辨认、鉴定等手段，并适用刑事诉讼的程序规定，这样既授权其更多的调查手段，也对其程序进行了有效的规制。但需要另行通过立法加以规范。
第一，域外也允许采取类似司法程序的强制性手段。德国议会调查准用司法程序也是其两大特色之一。[160]1921年，英国议会又通过了调查法庭法，规定议会两院如果认为某一重大事件引起公众的关注，不能适用一般的民事诉讼调查程序或者刑事诉讼调查程序进行调查时，可以在两院中通过决议，组织一个临时性的调查法庭进行调查，从而使议会及其委员会的调查权进一步司法化。[161]
第二，从我国实践来看，部分犯罪采取了上述手段，比如1994年菏泽市检察院放纵故意杀人犯罪案。海南省人大常委会在一个课题成果中提出，“为使调查委员会有足够的职权查清事实，根据调查需要，法律要赋予调查委员会某些强制权，如发出传票、拘传、搜查证据、扣押和保全证据等”。[162]但其中有些关于强制措施的建议并不合适。
第三，事实上，我国对违法违纪法官、检察官的查处适用司法机关的内部调查程序，都可以采取相应的强制手段。比如，2013年《人民法院监察工作条例》规定，监察部门履行职责，有权要求被监察的单位、部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、案卷材料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者复制；有权要求被监察的单位、部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释或者说明；有权暂予扣留、封存案件相关证据材料；建议暂停有严重违纪嫌疑的人员执行公务；查询、冻结涉嫌人员的存款；向监察事项涉及的单位、部门和人员进行查询[163]；等等。
但是有学者提出，不得对被调查者使用搜查、扣押、逮捕等警察手段和对证人施加心理压力。[164]日本国政调查无权逮捕、拘留、拘禁关系人，没有搜查、扣押的权力。[165]笔者也认为必须明确，不能采取通缉、搜查、拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等手段，因为该类手段以抓获、限制犯罪嫌疑人人身自由为特征。
2.吸收专家参与，以解决人大专门调查能力不足的问题。人大调查存在专业能力不足的困境，而我国法律允许人大在特定问题调查时吸收专家参与[166]，笔者认为，一般而言，应当由人大代表或者常委会成员进行调查，但是如果调查问题专业性较强，则可以吸收专家参与调查，未来的改革应当进一步发挥专家在调查中的更大作用，以保障结论的可靠性。以美国为例，20世纪70年代美国参议院水门实践调查委员会拥有64名专业工作人员，其中17名律师；众议院司法委员会从事弹劾尼克松总统的调查的专业工作人员多达近百名，其中律师43名。[167]
在我国台湾地区《大法官第585号解释》中认为“为尊重被借调人与其所属机关，其借调应经被借调人与其所属机关之同意”。633号解释再次指出，“立法院”有调查权，可以成立真相调查委员会，但基于权力分立与制衡原则，及尊重行政机关及人员，真相调查委员会调用行政机关人员协同调查，应先征得行政机关及被调用人员的同意。笔者认为，出于尊重，我国抽调人员参与特定调查也应当获得被调查单位的同意。
那么，在对特定问题调查时，可否同时要求相关机关调查，比如要求公安机关立案调查，或者要求纪委介入调查，特定问题调查委员会再根据其他机关的调查结论作出事实认定？这种做法在我国实践中已经出现。我国实践中在徐树德案、王伦才案中都要求公安机关立案侦查，特定问题调查委员会的最终结论部分建立在公安机关侦查的基础上。我国的地方性文件也对此予以肯定，比如《师宗县人民代表大会常务委员会组织特定问题调查委员会办法》第5条规定，特定问题调查委员会根据调查工作的需要，在提请主任会议同意后，可以要求有关国家机关参与调查工作。我国当前的做法也获得了学者的认可，认为“必要的时候可以由司法机关协助”[168]。
笔者认为，这种做法本质上违反了特定问题调查制度设置的初衷。因为，能够通过督促司法机关展开诉讼调查的方式查明的问题，就没有必要启动特定问题调查，毕竟特定问题调查是一种高规格、高成本、高要求的程序。所以，我国特定问题调查应当尽量通过吸收专家参与调查，赋予调查委员会更强的调查手段的方式解决此问题，而不宜直接将结论建立在其他机关调查的基础上。(https://www.daowen.com)
3.明确对拒不配合者的处罚权。为了保障调查权的有效实施，各个国家或地区都赋予议会强制调查权，议会调查时有权强制任何人提交证据材料或者出席听证会作证，对于不配合议会调查的行为予以刑事处罚，以保障调查得以顺利进行。为使调查听证发挥实质效果，美国曾于1875年制定听证法，强制证人出席听证会，“凡经国会传票传唤，令其前去两院联合委员会或两院之任何委员会就调查中之任何事件提供证词或证据者，如故意不出席，或出席而拒绝回答问题，应判定为轻罪（misdemeanor），处以100元以上1000元以下罚金，并科以1月以上1年以下之监禁”。“经传票正式传唤到会之证人，若有证词不实，得以伪证罪处以2000元以下之罚金，或5年以下拘禁，或两刑并科。”[169]香港《立法会（权力及特权）条例》第382章第9条规定，立法会或其常设委员会可命令任何人到立法会或该委员会席前，作证或出示其所管有或控制的任何文据、簿册、记录或文件。英国的行政监察专员调查根据调查需要可以要求调取必要的情报、文件、资料，可以举行听证会，传唤有关证人并要求其宣誓作证，有关人员不得拒绝。若有人实施阻挠、拒绝、伪证、疏漏等行为，便构成了藐视法庭罪。[170]德国《宪法》第44条规定，调查委员会享有准司法权，调查取证时，可以使用关于刑事诉讼法的规定，法院和行政机关有义务提供法律上和职务上的协助，可以传唤证人、收集证据、索要文件，有关部门和个人必须配合调查委员会的工作，证人不得作伪证，否则可能受到调查委员会的制裁甚至法院的刑事追究。[171]日本常任委员会进行调查时，证人必须出席作证，并在提供证言之前宣誓。依照1947年通过的《关于证人在议院之宣誓及证言的法律》的规定，证人如作虚伪陈述，处3月以上10年以下有期徒刑；如证人拒绝到场或拒绝提出文书，或者到场而拒绝宣誓或拒绝提供证言，处1年以下拘役并科1万元以下罚金。[172]
此外，域外一些国家或地区调查权的行使不能侵入行政权领域，受行政特权的限制[173]。行政特权是指当国会或法院透过强制程序，要总统或行政部门交出其所拥有的文件或任何相关资讯时，总统可以裁量决定不交付该文件或任何相关资讯。[174]行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权（executive privilege）。立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书。[175]以英国为例，“在实践中，委员会调查权的行使在涉及行政权领域时也具有谦抑性，而区别于对一般公民进行调查的情形。一般情形下，普通英国公民面对委员会的调查取证无权拒绝而须出席，但是政府部长（minister）或行政官员（civil servants）则可以拒绝之”。[176]然而，我国并不承认三权分立，也不承认行政特权，也不认为行政机关可以与人大并立制衡，因此即使是掌握在行政机关的有关资料，也应当提交。同理，即使是掌握在司法机关的有关资料，比如案卷等，人大有权查阅，司法机关也不能以司法独立为由拒绝。
我国已经明确，进行特定问题调查时，“有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料”，但我国对于不配合人大特定问题调查的行为并无处罚的规定，必然使人大在实践中无法独立、充分、有效地行使调查权，进而只能依赖、借用其他机关的强制调查手段。美国最高法院裁决：“处罚藐视者的权力应是国会参众两院固有的权力，因为如果没有这种权力，国会将随时可能会遭到侮藐和无理取闹，甚至可能遭到阴谋欺瞒。”[177]有学者以我国台湾地区的实践为例进行了分析，针对台湾在2002年“立法会”调查尚无罚则的现状，指出“除非仿效美国国会之调查、听证制度，明定藐视国会罪、伪证罪以及相关罚则，使调查、听证成为国会有效行使其职权的有力工具，‘立法院’才有发挥监督行政、防止地区领导人及官员滥权不法之能力”。[178]这个逻辑对我国大陆一样适用，因此应当借鉴域外的做法对拒不配合的行为进行处罚。
从各个国家或地区的做法来看，基本上将拒绝配合的行为刑事犯罪化，那么我国是否需要将其刑事犯罪化呢？笔者认为，尽管我国2012年《刑事诉讼法》中规定对拒绝作证的行为只能给予训诫或10日以下拘留。但鉴于人大特定问题调查的事项具有高度的重要性，笔者还是倾向于对拒不配合者进行刑事处罚。同时，刑事定罪过于严厉，赋予人大对拒不配合者一定的罚款乃至拘留的权力以迫使其就范也是必要的。
立法会的调查权只是在立法会权力范围内发挥一种辅助性的功能，其是一种议会行为，而区别于司法程序。议会调查不能直接作出刑事判决[179]，很大程度上也体现了另一种立法机关对于司法机关的谦抑性。其表现的谦抑性对于维护现代分权制度具有重要作用，因为如果议会涉足司法领域，则将会破坏司法权的独立性，进而影响现代分权的基本架构。[180]根据我国宪法，人大无权进行审判，刑事诉讼法也明确规定未经人民法院判决，不得确定任何人有罪。因此，即使规定妨碍人大调查的行为构成犯罪，也必须经过正式的刑事诉讼程序，由法院加以判决。
4.明确对证人传唤权、处罚权的主体。强制有关人员配合调查并予以处罚，属于人大及其常委会的权力，还是调查委员会的权力呢？对此，各国或地区议会一般均会严格限制议会调查委员会强制传唤证人等调查手段的行使。例如，《美国众议院议事规则》第67条规定，调查委员会传唤证人出席听证会时，“调查委员会应得到议会同意才允许，而且调查听证会的证人可以由其律师陪同，以便在涉及宪法权利时提供咨询；各委员会或小组委员会发出的传票，也只有经本院授权或在其指导下，方可强制执行”。《日本参议院议事规则》第182条规定：“为了审查或者调查，如果提出要求证人出席会议的动议，由议长提请议院决定后，要求证人出席。如果委员会作出要求证人出席的决定，必须经过议长要求证人出席。”[181]
但是，也有相反的做法。2009年全国轰动的梁志坚、郑家纯诉香港特别行政区立法会一案，香港立法会成立专责委员会（相当于特定问题调查）调查有关事宜，涉案证人梁志坚、郑家纯以基本法并未直接规定专责委员会有权传讯证人为由，拒绝接受传讯，并申请司法审查。该案中，最终香港高等法院支持了立法会的主张，认为专责委员会有权强制证人接受调查[182]。对此，在2009年中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办的研讨会上，廉希圣教授认为《香港基本法》第73条仅规定立法会而没有规定立法会的专责委员会有权传召证人。“如果说立法会可以把自己所有的权力都授予专责委员会，势必将架空立法会。”胡锦光教授也以无具体立法授权为由反对。相反，莫纪宏教授认为，专责委员会有权传召证人，因为《香港基本法》第73规定授权立法会行使调查权时有权传召证人，立法会内部何种机构传召证人只是内部分工，并不违法。“立法会行使这些职权自然需要一些程序，来规定先怎么行使，后怎么行使，但最后应以立法会的名义来行使，这是立法会的内部分工，立法会有权将自己享有的职权细分，交给内设的机构行使。”蒋劲松教授也持类似观点。[183]
笔者认为，我国法律明确了调查委员会在调查时有关机构、人员的配合义务，因此笔者主张，强制证人接受调查等强制调查措施应当由特定问题调查委员会直接行使。因为，我国特定问题调查委员会系由人大全体会议或人大常委会全体会议授权成立，其授权规格非常高，可认为在成立时已经授权强制调查措施。而且，如果规定为了强制调查授权另需召开人大全体会议或人大常委会全体会议，也会导致程序过于复杂且难以操作。
但是，对不配合调查的单位或者人员进行“处罚”应当获得人大或者常委会的同意。这是许多国家的共同做法，也是为了使调查权与处罚权分离，以避免人大调查权的滥用，以及我国被调查者、证人无法获得有效的其他救济，比如域外宪法法院的审查，更显得非常必要。
但是，我国台湾地区在这个问题上存在较大的争议，其争论点值得一虑。新修正的319枪击案真相调查委员会条例规定，对于拒绝调查者，真调会可以按次连续裁处10万元的罚款。但大法官认定，要裁处罚款，必须由“立法院”院会决议通过才行。至此，“立法院”下设的调查机构并无强制调用人员、直接处罚权。台湾的媒体评论认为，由于大法官拒绝赋予真调会拥有调用人员及裁处罚款的强制权力，真调会形同“武功尽废”，成为“无牙老虎”。[184]