从监督案件到监督司法行政事务
当前，人大监督司法在实践中之所以主要表现为监督案件，主要集中于案件办理，一个很重要的原因就在于我国的人大监督司法是由信访制度推动的。我国的质询、特定问题调查、司法惩戒都是以错案为中心的。述职评议也是围绕案件展开，甚至审议人大工作报告时也涉及大量的案件。
然而，案件办理是司法权的核心内容，其独立性也是司法独立的核心内容。我国宪法在分工时，已经明确法院是国家唯一的审判机关。那么，什么是审判行为？显然是指案件的审理，这是最低限度的司法独立。而检察机关办理案件的行为也是检察权的集中体现，同样受到宪法关于检察权独立行使条款的保障。我国在个案审理上强化人大监督司法必然会引起与司法独立理念的强烈冲突，在这方面应当赋予更强的司法独立来实现司法公正，而不是强化外部监督。密尔曾在其经典著作《代议制政府》中指出，议会的重要职能在于“注意使那些必须作出决定的人是能胜任的人”，如果议会直接对从事行政管理的人发号施令，那即便出于好心，也是一种有害的干涉，属于一种无经验裁判有经验、无知裁判有知。[39]所以，正如学者所言，非司法官在法律程序之外处理案件，是对审判独立的最大破坏，可能会从根本上破坏国家权力配置的合理格局和权力制约的体制，破坏宪法确立的独立审判的基本原则，不仅会将司法机关的功能及其权威毁坏殆尽，而且必将破坏法治原则和精神。[40]
相反，司法管理，包括抽象的司法政策、司法经费预算与司法人事管理，则不属于审判行为，自然可以更多地受到外部监督、制约。事实上，对司法预算和司法人事管理进行人事监督是各国议会的重要内容。“宪法的规范是权力机关对司法的监督，决不包括所谓个案监督，而规范的宪法更是将权力机关对司法的监督限定在对法官的选任与弹劾上，而决未授权其染指司法个案裁判。”[41]而且，只要有了高素质的司法人员、好的司法环境，就能很大程度上保障公正行使司法权。“司法行为是否公正与司法机关工作人员的政治素质和业务水平有很大关系。所以，人大及其常委会对司法案件的监督最终还是要落实到司法机关的具体办案人员身上。对司法机关公正司法情况的监督与对司法机关工作人员的监督应该结合起来，重点解决人大监督比较乏力的问题。”[42]从理论上说，只要出于司法过程之外的各种制约机制如人事任免、弹劾等真正起作用的话，其对司法过程的影响力就能够保证司法权的良性运行，而不需要介入过程，这已经为世界各国的实践所证明[43]。(https://www.daowen.com)
全国人大在对个案监督进行反思时，也看到个案监督的局限性，以及这种转型的必要性。实际上，在现有制度框架内立足宏观的共性问题，而不是微观的个案，渐渐成为高层关于开展司法监督的导向性意见。[44]时任全国人大常委会副秘书长的乔晓阳也指出，片面强调个案监督，很可能是换一批人腐败。时任全国人大内司委副主任委员的顾金池认为，不应对个别案件进行监督，司法监督的主要目的是推动司法机关的内部制度建设，比如坚持司法公开、推进司法改革等，这是最主要的。[45]时任全国人大法律委员会主任委员的杨景宇也认为，“人大常委会对‘两院’工作的监督，主要是通过听取和审议‘两院’专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，促进公正司法”。[46]北京市人大常委会正是以此为念，将人大对司法工作的监督定位于以“权力运行”为核心，以推进体制机制的改革完善为重点。在此理念下，推动了诉讼监督工作的开展。[47]
笔者对此设计了一个问卷调查题（问题16），即您觉得今后人大监督司法工作的重点是什么？共441位法官、663位检察官、99位来自人大的同志回答了该题，其结果如下表。从中可见：其一，多数人大同志仍试图将监督的精力集中在案件审理上，而忽视了其他监督措施，但也有三成的受访者主张强化监督人事任免与惩戒违纪司法官。其二，多数法官、检察官认为四个方面几乎同等重要，反过来说，由于多数人是单项选择，只有三成多一点的司法官认为监督案件审理是今后人大监督司法工作的重点。其三，对于司法预算的监督普遍受到轻视。
笔者认为，2006年个案监督未写入监督法，人大监督司法面临从监督案件向监督司法行政事务的转型，应当从过于重视“个案处理”的监督、过于重视监督案件审理结果是否正确，走向重视“司法人事”、“司法政策”、“司法管理”的监督。从长远来看，“人大审判监督的对象更应当突出对审判机关、审判人员、审判制度、审判政策等方面的监督”。[48]
第一，杜绝一切形式的个案监督。人大常委会一定要“按照监督法规定的内容和程序监督司法权，在具体工作中要避免监督权代替司法权，更要防止进行个案监督”。[49]以信访制度为例，在处理信访案件过程中，必须“坚持不直接办理具体案件，对信访件均按规定转办督办，但不对正在办理的案件直接进行调查或批示具体意见，不对案件处理结果提出裁决性要求，努力做到不干预司法机关的独立办案”。[50]
值得警惕的是，我国具有个案监督的强大市场，受到信访制度的影响，实践中其总会以各种不同的形式出现。比如，2007年取消个案监督之后，人大又推动检察机关开展诉讼监督，其思路还是通过人大的督促推进司法机关之间的内部监督，避免对人大不懂司法、干预司法的指责。但是，其背后的思路仍然是不愿意放弃其对个案的介入，这就很容易蜕变成个案监督。无论是事后的错案责任追究还是诉讼监督，都是人大不愿意放弃的个案监督。因此只有对个案监督作出禁止性的规定，才能真正杜绝个案监督，维护依法独立行使司法权的宪法规定，实现司法公正。
第二，应当扩大人大对司法机关的人事监督权限。要真正实现对所有司法官的有效纪律惩戒，必须改革我国现有的惩戒机制，重新思考人大与司法关系。人大从幕后走向前台，从间接走向直接，全面参与对违纪司法官的惩罚，也许是当然之选。当然，人大对司法人事事务的监督应当从监督案件办理实体结果转向司法行为。同时，人大下设司法惩戒委员会拓展了一种新型的监督方式，有助于实现我国人大监督司法方式的转变，也是实现人大监督权的重要手段。这一点将在改革部分予以论证。
第三，为了对司法机关进行有效的监督，还应加强对司法机关执行法律、司法政策的监督。我国的执法检查已经在司法实践中发挥了重要的监督功能，监督司法机关依法办案。尽管执法检查也涉及对司法政策的监督，但是该方面仍有所不足[51]，应当加强、完善对司法政策的监督。有学者提出，由于各级人大及其常委会代表人民的主体地位，应具备国家大政方针的导向功能，由支持式监督转为制导式监督将是更为理性的选择。[52]即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，如果发现两者结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点作出决议。[53]比如，检察机关在不起诉裁量时，对未成年人、职务犯罪的政策选择是否符合人大的治理思路；法院在量刑裁量时，处理拆迁纠纷、企业破产是否符合国家乃至当地的大政方针。对政策的监督并不以纠正个案为目的，而是通过监督使司法政策符合国家以及当地人大所确立的政策目标，其前提是地方政策不违反国家法律。
第四，人大对司法的监督还应当加强对制度的监督，即监督司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等。[54]值得注意的是，司法机关的内部管理制度，比如目标考核，对于司法行为会产生非常大的影响，也有必要进入人大监督的视野，比如检察院对不起诉政策的控制目标、法院对调解率的量化考核等。有观点认为，应通过司法类信访件等个案发现司法机关内部存在的纠错机制欠缺、司法腐败、司法不公、执法不严等深层次问题，并以此督促司法机关建立和完善相关司法制度，从而推动人大监督司法向纵深方向发展。[55]