人大对规范性司法文件监督的历史与现状
我国的规范性司法文件，从层级上可分为最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释和地方法院、检察院制定的地方性文件，人大对两者的监督方式呈现出完全不同的形态。
（一）对司法解释的备案审查
司法解释，是指“最高人民法院和最高人民检察院对法院判决工作与检察工作中具体应用法律的问题所作的具体应用的解释”。[414]其可以表现为“解释”、“批复”，“通知”，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政案件申诉复查和再审工作分工的通知》等。我国《人民法院组织法》第33条、《人民检察院组织法》都明确只有最高人民法院和最高人民检察院才有司法解释权。1981年全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》进一步规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”[415]
2005年之前，我国通过《法规规章备案规定》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》建立了对法规规章的备案审查制度，但没有正式针对司法解释的备案审查制度[416]，导致对司法解释的监督乏力。例如，2003年全国人大常委会收到两件对最高人民法院司法解释的审查建议，“因目前法律对司法解释的备案审查尚无规定，暂对两件审查建议存档备查”[417]。
事实上，我国的司法解释存在较多的问题，在实践中也面临诸多质疑。为了加强对法规的监督，2004年全国人大常委会开始在其法制工作委员会下正式设立法规备案审查室。2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了《司法解释备案审查工作程序》，明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当报送全国人大常委会备案，开始了我国司法解释的备案审查工作。司法解释备案审查实际上就是对司法解释工作的一种监督机制。《司法解释备案审查工作程序》不仅规定了司法解释制定的备案要求，还授权国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或审查建议，此外还就有关司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、同宪法或者法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体规定。[418]但是，该规定仍不够具体，可操作性不足，据全国人大常委会法工委法规备案审查室主任杨明仑介绍，“中央和地方全面开展备案审查工作，是在2006年《监督法》生效之后”[419]。
2006年《监督法》进一步完善了司法解释的备案审查制度，其与上述《司法解释备案审查工作程序》共同构成了我国该制度的基本内容。《监督法》第31条规定了“两高”司法解释的备案时间，要求最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。“备案，是指在规范性文件制定之后将其报送有权机关存档。审查，主要是审核法规、规章、司法解释的内容是否与宪法、法律相抵触以及是否适当。”[420]该条并未明确备案之后是否必须启动正式的审查程序，来自全国人大的同志认为，备案只是行使审查权的条件，备案机关有权对备案的规范性文件予以审查，但只是“可以”而非“必须”，从实际情况看，备案的规范性文件过多，根本无法做到备案必查[421]。按照《司法解释备案审查工作程序》的规定，司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅负责报送。最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释，由主要起草单位负责报送。司法解释备案内容包括：备案报告、公告、司法解释文本等有关文件，装订成册，一式10份。[422]
除备案引起的审查之外，我国还授权多种主体对司法解释提出审查要求或审查建议。《监督法》第32条规定，对司法解释提出审查意见的主体除了国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委、最高人民检察院、最高人民法院外，还包括其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。这几乎囊括了所有的社会主体。可以对司法解释提出审查要求或审查建议的主体如此之多，使得司法解释处处受“监督”。但是，如果诸多的主体只要提出请求就必须启动审查机制，也会导致因成本过高而根本不具有可操作性，因此监督法对不同主体提出的审查请求做了“审查要求”与“审查建议”的区分，根据《监督法》第32条规定，国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委、最高人民检察院、最高人民法院对司法解释提出审查要求的，必须由常委会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。相反，其他主体对司法解释提出审查申请的权利只是一种“建议权”，能否进入正式审查程序，还要经全国人大常委会工作机构进行研究，只有在必要时，才送有关专门委员会审查、提出意见，即进入正式的审查程序[423]。(https://www.daowen.com)
根据《监督法》第32条，只有在司法解释同法律规定相抵触时，才可以提出审查申请，而对于司法解释之间的矛盾如何处理并没有规范。对此问题，1981年《关于加强法律解释工作的决议》明确了最高人民法院和最高人民检察院的解释如有原则的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。其实早在监督法出台之前，已有案例体现了此法条的精神。如，2001年9月18日最高人民法院曾作出《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》，而最高人民检察院认为，该解释超越了司法解释权限，也给实际办案带来了极大的困难。有鉴于此，2002年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议对《刑法》第384条第1款规定的国家工作人员利用职务上的便利挪用公款“归个人使用”的含义，作出了明确的立法解释。[424]可见，两机关的司法解释存在冲突时，可由全国人大通过立法解释的方式予以解决，即全国人大可以通过立法解释的方式来否定两高不合法的司法解释。其理由在于，全国人大常委会所作的解释为立法解释，而最高检和最高法所作的解释为司法解释，立法解释的效力高于司法解释，这就体现了全国人大及其常委会对司法解释扮演的是监督者的角色。
同时，《监督法》明确了司法解释与法律相抵触时的处理办法。《监督法》第33条规定：“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”可见，对于两高拒不修改或者废止违法的司法解释的情形，全国人大常委会可以通过决议案的方式，责令“两高”修改、废止司法解释，或者通过立法解释的方式间接虚置该司法解释。因为，我国《立法法》第47条规定“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力”，司法解释同全国人大常委会的解释不一致的，即行失效。从此条可以看出，《监督法》对于“两高”的司法解释的备案审查“不是形式审查，而是实质审查；不是软性检察，而是刚性检察”。[425]但是，值得特别提醒的是，与对行政机关的规范性文件不同，其不采取直接撤销的方式予以监督，从而保障司法机关的相对独立性。
我国在进行上述监督程序之前，还有一个非正式的沟通协商程序。依据《司法解释备案审查工作程序的规定》，司法解释经全国人大有关专门委员会审查认为同法律规定相抵触的，可按以下程序处理：全国人大专门委员会、常委会法制工作委员会经审查、研究认为司法解释同法律规定相抵触的，可以与作出该司法解释的机关进行沟通协商，提出口头意见，作出该司法解释的机关对该司法解释进行修改或者废止的，不再进行审查。否则，全国人大专门委员会可向作出司法解释的机关提出正式书面审查意见，建议作出该司法解释的机关自行修改或者废止该解释，此时，作出该司法解释的机关应当在2个月内研究是否修改或者废止该司法解释，并向全国人大有关专门委员会反馈。[426]
尽管，监督法以及相关法律已经对司法解释的备案审查程序作了较多的规定，但是实践中并未出现因为备案审查而纠正司法解释的个案。同时，从2005年起我国已经发生多起公民提出的对司法解释审查的建议，但是都未获得充分的回应。
（二）对地方规范性司法文件的备案审查现状
总体来说，中央一级的规范性司法文件的监督工作已经有法可依，正朝着常规化开展下去，而地方层面的规范性司法文件的监督问题，目前意见不统一。
地方规范性司法文件，也被官方文件称作的司法解释性文件。虽然早在1987年最高人民法院作出的《关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复》中就明确指出：“具有司法解释性的文件，地方各级法院均不得制定。”[427]但在我国实践中，各级地方人民法院、人民检察院都会发布一些具体适用的文件，包括：“一是本院审判委员会或检察委员会讨论通过的，称为‘规定’、‘意见’或者‘指导意见’。二是上、下级法院、检察院研讨会、座谈会上形成的意见，称为‘会议纪要’，纪要中一般会反映观点有分歧的意见。三是法院、检察院与相关行政机关达成共识后联合发文，称为‘座谈纪要’或者‘通知’。”[428]如《上海法院为上海国际贸易中心建设提供司法保障的实施意见》、《浙江省法院、检察院、公安厅关于办理危害食品药品安全案件会议纪要》等。
在2007年《监督法》实施之前，对于地方两院制定的司法解释性文件，许多地方人大在实践中已经开展了备案审查式的监督。早在1998年，辽宁省建昌县法院根据县政府关于企业改革的会议精神，制定了关于企业改制时期涉及企业案件受理和执行方面的规定，并报告县政府。县人大常委会发现其规定多处违反国家法律规定，不利于保护当事人合法权益，依法监督县人民法院撤销了该文件。[429]有的最终形成了制度，2006年的《四川省人民代表大会常务委员会关于规章及规范性文件备案审查的规定》要求四川省高级人民法院和省检察院制定或参与制定的规章及规范性文件在通过或者发布后30日内，必须报送省人大常委会备案审查。对市法院、检察院的规范性文件提出审查要求或者建议的，由省人大常委会转交市、州人大常委会处理，并要求报告结果。此外，江苏省1989年《对行政、审判、检察机关行使监督权的规定（试行）》第24条、2000年江西省制定的《江西省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》第17条第2项、2003年河南省《人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》[430]都有要求地方规范性司法文件的备案审查规定。
在制定监督法过程中，曾有学者建议地方法院和检察院发布的解释性文件也应报本级人大常委会备案，接受审查。[431]但立法机关经过反复研究认为，“按照我国的法律解释体制，属于审判、检察工作中遇到如何具体应用法律的问题，应当提请最高人民法院或者最高人民检察院解释，以保证法律的统一适用，地方法院和检察院不能自行解释，因此，理论上也就不存在地方法院和检察院的解释性文件报人大常委会备案问题”。[432]此后，多数地方以法律没有规定为由而没有实行人大对规范性司法文件的监督，如2012年《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》的说明中提到，对于地方法院、检察院制定的规范性文件，由于法律没有规定地方人大常委会有备案审查的职权，将其纳入备案审查的范围缺乏法律依据。[433]有的地方则通过专项工作报告等工作监督的方式解决。2009年《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第8条第6项将“公民、法人和其他组织向人大常委会反映人民法院、人民检察院制定的文件存在的突出问题”作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一。