从制度创新到规范化、法制化
当前，我国人大监督司法制度规范性依据不足：一方面，关于质询、报告工作等制度，法律的规定与宪法不一致，面临违反宪法的质疑。另一方面，很多具体的监督手段缺乏有效的程序规范，监督法主要规范人大常委会的监督，而对于人民代表大会的监督手段却缺乏充分的程序规范。
此外，还存在以创新虚置现有监督手段的现象。追求制度创新一直是我国人大监督司法中存在的一个现象，在许多人大的经验材料中都将制度创新作为其重要工作业绩，人大对这些创新都给予了极高的评价。这与我国推崇改革创新，整个国家共同意识中将创新等同于“进步”的观念有关。“一直以来，中国各级人大均存在着监督不力、部分监督职能被虚置等问题，创新监督机制、加大监督力度一度成为时代主题。”[56]即使在监督法通过后，人大还在试图不断创新监督手段，以解决现有监督实效性不强的问题。事实上，无论是个案监督还是述职评议都是突破、抛弃现有的法定监督手段，试图创造一种更加灵活的监督手段，比如以个案监督来虚置更具合法性的针对个案的质询和特定问题调查。有人大工作者评价述职评议时指出，述职评议是“大路不走走小路”、“前门不走走后门”，虚置了宪法已经明确规定了的质询和特定问题调查这两类刚性很强的监督形式。[57]
同时，由于工作不规范，人大可以采取多种调查手段，对于不配合调查的，可直接采取撤职、罢免以及其他监督手段，迫使司法机关就范，于是，根本就不需要行使诸如质询、特定问题调查等法定强制性的调查手段，从而虚置法定的监督手段。
除了前文所论述的述职评议、个案监督、诉讼监督、旁听审判等之外，我们还可以发现其他的创新手段。比如：
创新一：近年来，阜南县人大常委会在进行司法监督方面进行了一些新的尝试，比如，县人大常委会法工委负责人列席法院审判委员会会议和检察院检察委员会会议。[58]这种制度至今仍在发展之中，网上可以找到大量的相关内容，比如吉林高院党组2008年下发加强人大代表工作的意见，规定对有重大社会影响的典型案件，邀请本级人大常委会委员、专门委员会委员和人大代表列席审判委员会。[59]
创新二：司法机关具体案件备案制度。阜南县人大常委会推行了案件备案制度，即公安机关办理的刑拘不报捕案件，检察机关办理的不批捕、不起诉案件，审判机关办理的免于刑事处分、缓刑和判决无罪案件，以及公、检、法机关办理的取保候审、保外就医案件，均应以书面形式向人大常委会法工委备案。然后，人大常委会法工委组织人员成立检查组，对备案案件进行检查，发现案件问题的予以纠正。[60]而且，一份全市人大内务司法工作座谈会经验交流材料表明，有些地方参加会议的人大常委会人员可以发表意见和建议，进而影响了案件的最终裁决[61]。
创新三：有的县级人大2008年开展了对区法院等单位进行“人民满意单位”动态性评议活动，彻底改变了过去“终身制”的评议模式。[62]
创新四：联席会议制度。近年来，区人大常委会充分运用与“一府两院”召开联席会议这一平台，先由常委会领导深入基层和相关部门，了解基层、代表和群众的要求，再通过联席会议进行反馈，达到提出问题与解决问题同步，对推进公正司法起到了积极作用。[63]察县人大常委会每年召开与法院的联席会议，主要采用“代表当面提问，法院负责人当场回答代表问题”的形式，针对代表掌握的审判、执行工作的难点问题和群众、社会关注的热点问题进行质询，解决司法难题和社会热点问题。[64]
创新五：专题询问。2010年两会，中共中央政治局常委、十一届全国人大常委会委员长吴邦国在人大工作报告中提出，要依法开展专题询问和质询，请国务院有关部门主要负责人到会回答询问、答复问题。当年，全国人大常委会对财政决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革开展专题询问。据不完全统计，“自2010年6月24日全国人大常委会举行首次专题询问以来，专题询问便在全国范围内成‘燎原’之势，浙江、安徽、福建、湖南、湖北、重庆、上海、贵州、河南、四川、山东、广东、广西、陕西等全国绝大多数省、自治区、直辖市人大常委会先后尝试专题询问，并持续多次开展”。实践中，有的地方不仅将其作为监督政府的手段，还将其运用到对法院、检察院的监督[65]。2011年9月，湖南省人大常委会对“两院”就加强队伍建设、促进司法公正开展专题询问，会议组成人员除了来自省人大常委会组成人员、基层人大代表外，还邀请了律师、高校师生等市民代表全程参与，得到了热烈响应。[66]与质询相比，专题询问由人大常委会主任会议或者人大主席团决定，在人大及其常委会会议之外也可以组织专题询问，专题询问仅在于解疑释惑，而不进行满意与否的投票，也缺乏后续的跟踪监督手段[67]。该监督方式面临着“效果有限”的批评，很多地方专题询问会一结束便没了下文，具体怎么做，也没有下文。[68](https://www.daowen.com)
从监督手段的使用频率上看，我们可以确信地得出一个结论，那就是人大经常使用创新手段实现对司法的监督，比如述职评议、旁听庭审，以及曾经被广泛使用的个案监督等，当然也有例外。法定的监督手段使用得最多的就是年度两会上听取两院的工作报告以及听取专项工作报告、执法检查，而现有的质询、特定问题调查、人事任免的监督和司法经费的监督几乎处于虚置状态。
笔者认为，监督必须依法进行，以实现监督的规范化、法制化。
第一，过于强调创新必然使人大监督处于一种无法可依的状态，特别是人大监督司法本是涉及宪政的重大问题，更应当由法律明确规定，而不能在实践中任意创新，使其面临着缺乏正当性的尴尬，人大的权力机关地位并不能得出人大可以以任何方式随意侵入司法的领域。特别是，在监督法通过后，再强调制度创新必将使监督法虚置，比如以旁听审判、案件备案的创新来虚置法律禁止个案监督的规定。
第二，实践中，各地人大往往使用非法定的创新监督手段来虚置法定的监督手段。比如，以创新的名义制定地方性规则，允许司法机关以个案监督的方式主动行使案件事实调查权，从而导致特定问题调查的虚置；以专题询问的方式虚置法定的质询方式。而之所以不使用法定监督手段，一个重要的理由在于法律设置了严格的条件限制导致其不好用，但问题是，使用一种法律没有明确规定的手段就不属于违法么？事实上，法律对人大监督司法的启动以及监督程序的严格限制，正是基于人大监督与司法独立之间平衡的考虑，上述创新监督手段的运用必将破坏人大与司法之间的合理关系，对公正、独立行使司法权造成负面影响。
另外一个问题在于，由于现有的监督法律操作性不强，各地人大普遍自行制定地方性的人大法律规范性文件，自行确定监督司法的制度，在制定人大监督司法的规范时，过于强调监督权的保障，而不注重对司法权的尊重，有的甚至违反了全国人大的监督理念和法律规范，不仅导致各地实践极不统一，也导致一些变相违法行为的出现。所以，全国人大才多次重申监督的法制化、规范化。
因此，一方面，应当完善我国现有监督手段的可操作性，统一各地的监督实践，全国人大对此应当高度重视，出台更完善的相关立法。在全国人大常委会的工作报告中，经常可以看到强调“监督规范化、法制化”的要求。在制定监督规范的时候，应当区分对行政的监督与对司法的监督，对司法的监督更需要保障其相对独立性。调查问卷13表明，绝大多数调查对象（法官88.43%、检察官82.11%、人大93.94%）都主张要区分对行政的监督与对司法的监督。同时，中国人大监督司法乱象的一个重要原因在于，各地人大运用手中的规范制定权自我授权，打破了人大监督与司法独立之间的合理关系，因此必须严格规范、限制乃至禁止各地出台人大监督司法的规范性文件，至少县、市一级无权制定该类规定。
另一方面，应当激活现有监督手段，尽量依法使用现有监督手段进行监督。现在监督司法中存在的诸多问题并不是因为现有监督手段的缺乏造成的，更主要的原因在于人大不能用足、用好现有的监督手段。因此，各地人大常委会应当始终坚持规范监督，通过有效的工作实现有效的监督。监督法对人大开展司法监督工作应遵循的方式、步骤、时限和顺序等作了明确规定，人大监督司法应该严格按照法定程序进行，不失职，不越权，避免随意性。
当然，这不禁止试点改革。“权力机关应认真研究人大司法监督工作出现的新情况、新问题，抓重点，破难点，解放思想，大胆创新，坚持在开拓中前进，在探索中发展，始终用发展的思路解决司法监督工作中的突出问题，不断加强和改进人大司法监督工作。”[69]但是，这并不意味着人大可以在实践中任意创新，而应当在充分发挥现有监督手段的同时，在全国人大的统一领导下，有限地开展制度创新的试点工作。