人大对司法官撤职、罢免制度存在的问题
1.撤职、罢免制度采取政治责任的逻辑，未保障司法机关依法独立行使职权。在我国，人大的撤职、罢免程序未区分对司法人员的监督与非司法人员的监督，未顾及宪法所赋予司法机关的独立行使职权的地位，从而对司法独立造成很大的威胁。
第一，由于我国未规定撤职、罢免的理由，国外普遍不允许介入的案件实体结果，在我国也可以成为惩戒的理由，比如因为故意或者过失导致的错案[328]甚至包括“案件审查不细”等非常模糊的判断标准。
第二，在我国，罢免被认为是政治行为，未规定具体的罢免理由。事实上完全可以基于“政治原因”进行罢免，例如不服从领导、不能获得人大信任、不接受人大监督等，这为政治介入司法提供了通道。于是，罢免案可以间接介入案件审判事务。尽管个案的处理在域外被认为属于司法豁免的范围，而不接受外部审查，但是，在我国，如果个案审理违反了人民代表的期望，使人大认为法院院长、检察院检察长无法胜任司法事务，仍可以通过罢免案[329]。
第三，我国罢免案与撤职案不同，不需要提供相关材料，这使检察长、院长的职务受到不合理的威胁。[330]
第四，根据纪委调查认定的事实，就可以讨论免去司法官职务，导致对司法职务的独立性保障不足。被审议对象往往在其涉嫌犯罪定罪之前，已经被剥夺司法职务，从实践来看，这种情形非常常见，多半出现在纪委调查之后移送司法机关处理之时。比如，宁夏回族自治区人大常委会根据纪委通报撤销马彦生的宁夏回族自治区高级人民法院副院长、审判委员会委员、审判员职务[331]。再如上述重庆毛建平的撤职理由就是涉嫌犯罪。但也有例外，如2011年麻阳苗族自治县人大常委会在法官张森现被定罪之后才撤销其审判员职务。[332]
第五，由于缺乏独立的调查机构，导致对司法人员罢免、撤职事由的调查工作可以由政治性较强的机关承担，从而使人大监督司法，以保障司法机关的独立性的理念无法实现。或者只能根据未经充分调查的事实进行罢免表决，必然导致检察长和院长无法接受正当监督，损害检察长和院长司法职务的独立性，从而损害到司法的独立性。
第六，未区分撤职、罢免行政机关人员与司法机关人员的差异，两者都以多数票决定是否撤职、罢免。
从李慧娟事件[333]可以看出，司法官、司法机关在人大人事监督面前身份保障的缺乏：
2003年，洛阳市汝阳县种子公司与伊川县种子公司发生合同纠纷，李慧娟在提交审委会讨论后作出判决：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。”
事发之后人大极为震怒，2003年10月，河南省人大常委会法制室发文称，经省人大主任会议研究认为，《河南省农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定与《种子法》没有抵触，应继续适用。且“洛阳中院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为”，要求洛阳市人大常委会“依法行使监督权，纠正洛阳中院的违法行为，对直接负责人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位，并将处理结果报告省人大常委会”。11月7日，根据省、市人大常委提出的处理要求，洛阳中院党组拟出一份书面决定，撤销相关庭的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李慧娟的助理审判员资格。
洛中法（2003）147号通报中称：“案件承办人在判决书中认定省人大常委会通过的地方性法规的有关条款无效，超越了人民法院的审判职权，违背了我国的人民代表大会制度，损害了国家权力机关的权威，构成了严重的违法行为，造成了严重的不良影响。中院党组正以高度负责的态度深刻总结教训，严肃认真地处理有关责任人员。”“这一问题的出现，暴露了我们个别审判工作人员综合素质不高，人民代表大会制度的意识淡薄，政治上不够清醒的深层次问题，也反映出我们在思想教育、审判管理上存在的薄弱之处。全市法院各级领导和全体工作人员要引以为戒，从中吸取深刻教训。”李慧娟向所在的洛阳市中级人民法院党组递交了一份“撤销复议申请书”，请求院党组撤销于2003年10月28日作出的通报，并在一定范围内采取一定方式为其消除影响，恢复名誉。[334]
省人大常委会对此并不满意，因为其没有追究相关领导的责任。但是，3月30日，最高人民法院对河南省高院就“河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷”一案的请示作出答复，支持了李慧娟法官的行为。社会舆论也纷纷支持法官的行为。4月1日，河南省人大常委会通过《河南省实施〈中华人民共和国种子法〉实施办法》，办法自7月1日起施行。《河南省农作物种子管理条例》同时废止。[335]李慧娟最终没有被追究审判责任。
2.人大内未配备有力的调查部门，监督有赖于其他机关的调查。我国现有的法律制度并未规定，对司法人员的违法违纪行为，人大下设的某个机构可采取相应的调查手段。唯一的方式是在罢免、撤职程序中成立调查委员会，但是由于法律标准高，以及人员、经费、经验的缺乏，很难组成调查委员会并行使职权。实践中，大多数案件由纪委、司法机关内设监督部门甚至检察机关调查之后，在事实清楚、证据确实充分的基础上，由有关机关提出罢免、撤职议案，已经形成了“纪检、司法部门先处理，人大后履行罢免手续”的习惯模式[336]。有学者反思我国罢免难，“主要原因就是全国人大的罢免制度可操作性差。虽然法律详细规定了罢免的表决程序，但没有规定罢免前的调查等程序，罢免很难启动”。[337]比如，南山区检察院前检察长王泽民因为涉嫌受贿被广东省纪委双规，2008年4月南山区五届人大三次会议通过了罢免其职务的决定。[338]2008年1月10日贵州省都匀市第十一届人民代表大会第二次会议通过一项罢免案，大会对都匀市人民检察院原检察长张志强的检察长职务进行了罢免。此时，张志强已经被黔南州有关部门立案审查，并已被羁押。[339]同时，对于错案责任的追究，同样也是由司法机关自行决定是否构成错案[340]，然后由人大启动惩戒程序。
由于缺乏有效的调查机构，人大对司法人员的监督自然大打折扣。据学者观察，“罢免权力一般是在法院提出罢免意见后才行使，并不进行严格的实质审查，更多具有形式上的意义”。[341]其导致的问题是，罢免、撤职受制于其他机关的调查，人大无法对社会不良反映强烈甚至臭名昭著的司法人员采取独立调查手段，比如“三盲院长”还是在中纪委的介入下才得以查处。即使人大希望主动调查也难以独立完成，比如，2004年临湘市人民法院法官汤某在两会期间违法办案，人大主席团决定成立调查小组，由一名主任委员人带队，组织市人大常委会联络工委、内务司法工委、市人民检察院和政府法制办联合调查，才得以查明事实，最终撤销汤某的副庭长职务。[342]
3.罢免案启动难。我国对检察长、院长的人事监督片面依赖人民代表大会。由于两者都由人民代表大会而非人大常委会任命，自然只接受人民代表大会监督。但是，由于罢免需要人大代表的联合提议的数量较多，且未赋予检察院和法院罢免的提议权。同时，由于人民代表大会每年“两会”的时间基本固定，而罢免案必须在会议期间提出，罢免理由一般也应当经过详细调查[343]，导致罢免根本无法操作。(https://www.daowen.com)
为了防止人大不必要地干预其他国家机关的职权活动，法律对罢免程序的要求比普通的提案程序更为严格。这种罢免制度虽然在防止监督权的扩张方面无可厚非，但在实践中却事与愿违，造成了罢免程序难以启动的局面。因为即使少数体察民情的代表提出了罢免动议，由于提案程序的严格要求，也往往因难以集合法定的提案人数而告失败。行为意志和权力意志的脱节以及特殊的程序规则导致了在具体操作过程中，各级人大几乎从不真正自觉地发动罢免程序，而通常等到司法机关对某违法的国家工作人员提起追诉或作出裁判之后才“慎重”推出，参与罢免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表决。产生于权力机关内在要求的罢免权实质上处于了“虚置”的状态。[344]
4.人大缺乏对被调查对象暂时停职的权力。由于司法人员具有较强的反侦查能力，且具有法律所赋予的职权，如果不暂时停职，其可能会实施其他妨碍调查甚至危害社会的行为。但是，我国未赋予人大暂停被调查人员职务的权力，以至于在调查过程中，不得不采取迫使被调查人主动辞职的方式。如果被调查人拒绝辞职[345]，则调查机关并无法定权力[346]，只能“不依法”采取措施。
此外，如果法院院长主动辞职，则无须报请上级人大常委会批准，此时可以根据其辞职的请求而走免职程序，这可以避免召开临时人民代表大会的尴尬。免职程序远比撤职、罢免程序简单、灵活，更为关键的是其只要人大常委会就可以决定，而无需人民代表大会决定。因此，司法实践中，很多案件在办理过程中需要暂停或者免除被调查对象的职务时，多采取先迫使其辞职再免职的方式，这样，罢免经常会被辞职后的免职所替代[347]。比如吴振汉案，2003年，中纪委派出调查小组秘密彻查深圳大世界商业城执行案，在吴振汉涉嫌违法犯罪的事实基本查清后，2004年5月29日，湖南省十届人大常委会第九次会议通过了接受吴振汉辞去湖南省高级人民法院院长职务的决定。2004年6月7日，吴振汉被省纪委“双规”。[348]再如田凤歧案，2002年1月，辽宁省人大常委会同意田凤歧辞去省高级人民法院院长职务。4月，中纪委决定对田凤歧立案调查。[349]
5.人大的监督对象有限，惩戒手段非常不足。我国将助理审判员、助理检察员、检察院中层排除在人大撤职的对象之外，但是，在我国司法实践中，助理审判员、助理检察员、检察院业务部门的中层领导实际上承担着大量的司法职责，也在行使司法权力，自然应接受人大监督，而现有制度显然存在这方面的缺陷。
同时，司法惩戒可以采取的多重惩戒手段，如降职、降级、罚款、警告等纪律处分措施，在我国由该司法官所属部门通过内部纪律处分的方式作出，人大并无相应的惩戒权限。这既不利于被惩戒司法官的相对独立性，也不利于实现人大对司法官的监督。因为司法实践中的大多数违纪行为，比如接受少额贿赂、滥用职权、与当事人不正当接触等，尽管损害了司法公信力，却并不能达到罢免、撤职的标准。于是，许多案件并未采取由人大行使监督权的方式，而采取了党纪或者内部惩戒的方式。
比如，全国轰动的河南天价过路费案：
河南省高级人民法院通报对案件中有关责任人的处理情况；平顶山中院刑一庭主审法官娄彦伟对案件证据审查不细，把关不严，免去其助理审判员职务，调离审判岗位，接受培训，等候处理。平顶山中院刑一庭庭长侯晓宏领导不力，负有主要责任，失职，责令平顶山中院依照法律程序提请免去侯晓宏刑一庭庭长职务，接受培训，等候处理。平顶山中院副院长任建军，作为主管院长，主持审委会把关不严，没有尽到应尽职责，经平顶山市委同意，对其停职检查。平顶山中院院长郭保振作为院长，要对全院负责，干部教育培训管理不到位，对其诫勉谈话。责成平顶山中院向省法院、平顶山市委写出检查，对平顶山中院在全省通报批评。[350]
由于监督对象以及监督手段过高、过严厉，导致人大的人事监督成为“无法运用的屠龙术”，无法有效规制大量出现的日常司法不当行为。然而，恰恰是这些行为形成了不良的司法风气，甚至被编成“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告”的顺口溜，如果人大无法介入此等违纪行为，就无法真正实现对司法的监督。
6.走政治议事程序，而非“类诉讼程序”，对被调查人员的权利保障不足。与域外各国法官弹劾制度采取类诉讼程序的规则不同，我国的罢免、撤职程序却完全属于政治议事程序。其一，被撤职人员无事前阅读材料的权利，也无要求公开听证的权利，无权对不利于自己的证据进行对质，甚至审议罢免案根本不提交支撑罢免理由的材料。由于罢免、撤职时间非常短暂，罢免、撤职对象无法获得充分时间准备辩护。其二，无法获得他人提供帮助准备答辩的权利。从实践来看，由于进行罢免、撤职审议的时间往往在被审议对象已经被立案并被采取强制措施的时候，而法律又未授权由他人代表其行使申辩权，所以，被审议对象的申辩权往往得不到保障。其三，从证明标准的角度看，法律并未规定证明到何种程度是事实清楚，证据确实充分；采取的是高度可能性标准，还是优势证据标准，来认定罢免撤职理由成立，这就无法指导审议人员的心证。其四，缺乏一个有力的调查程序来过滤毫无根据或者根据很不充分的罢免、撤职议案。其五，根据相关法律规定，比如2013年《人民法院监察工作条例》第35条，对纪律处分决定不服的，受处分人员可申请复议，对复议决定仍不服的可以向上一级人民法院申诉。但主张人大撤职不同于纪律处分中的撤职的观点认为，作为司法机关作出的纪律处分决定的撤职，与人大撤职不属于同一范畴。前者人大只是批准司法机关的处分决定，而后者是由人大主动采取的措施，后者不允许复议，其导致被人大撤职、罢免的人员无法获得复议、申诉的权利。其六，现有的调查程序设置在罢免案提出之后，在程序设置上有些问题。因为，一旦代表在情绪激动下提出了罢免案，再要其冷静下来进行调查似乎难以获得代表们的支持。[351]但是，如果在未经详细调查的基础上罢免选举产生的官员，似乎也有些不够慎重。
7.监督效果有限。
第一，人大监督的“对事不对人”现象。人大监督往往对事不对人，一涉及人就为难。如，大多数地方推行了错案责任追究制，人大实施个案监督过程中只纠错案，而不追究有关人员的责任，使监督力度减弱。[352]例如，在甘肃省人大对一起法官违法办案的个案监督中，人大在监督过程中虽然提出了追究违法办案人员责任的要求，省法院也有违法办案的责任追究制，审判人员违法办案的问题也经查证属实，但相关人员并未受到追究。[353]
第二，主动启动少。从实践来看，我国人大监督司法的人事事务一般采取事后监督的方式，其主动罢免、撤职司法官的案例较为少见。笔者实证调查的所有对象都没有主动启动罢免、撤职司法人员的案例。但也有主动启动的相关案例，比如，1994年固镇县法院经济庭庭长仅仅因一句“冒犯自己尊严”的话，就将一名高级教师非法拘禁在囚车上长达3个小时，人大派人调查后，督促和支持县人大依法处理，撤销了其庭长、审判委员会委员的职务。[354]然而，一些案例表明人大行使罢免、撤职权的难度较大。
案例一：我国已经出现了因为对现任官员工作不满意，而由人大代表联合提出的罢免案。在1988年1月召开的省六届人大六次会议上，有86位代表提出《罢免冀玉锁陕西省人民检察院检察长职务案》。代表们认为，冀玉锁自1986年3月任职以来，执法极不严肃，大会最后通过了大会主席团《关于成立〈罢免冀玉锁陕西省人民检察院检察长职务案〉调查委员会的建议》。调查表明：代表所提出的问题基本属实。会议在分析研究了冀玉锁所犯错误的情况和造成错误的主客观原因后，根据多数代表的意见，作出了不予罢免的决议；但冀玉锁没有再被提名为新的一届检察长候选人。[355]
案例二：2002年，10位湖南省蓝山县人大代表联名向县人大常委会提交罢免案，请求依照程序罢免公安局局长和主管政法工作的副县长。罢免理由是“全县社会治安自公安局长唐基利上任以来非常混乱，凶杀、抢劫案接连不断，公安民警内部管理混乱，使许多杀人案件久拖不决。副县长王国强不为民做主，就是不作为，他要为自己的不作为负责”。此前，1000多名群众签名要求人大罢免该两官员。[356]但是，罢免并不顺利，当局似乎不太愿意以罢免的方式免除官员职务。2002年，因蓝山县公安局考评两度不合格，局长唐基利被“责令引咎辞职”[357]。
第三，受制于党管干部的党内原则，如果当地党委不支持，很难对相关司法人员撤职、罢免。由于党管干部是我国长期以来坚持的重要政治制度，我国人大的罢免、撤职权与党对干部的管理权之间存在一定的冲突。1990年1月，中共中央印发的《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》中指出：“人民代表大会和人大常委会收到罢免案或撤职议案时，人民代表大会主席团临时党组织和人大常委会党组应及时向党委报告。属于上级党委管理的干部还应向上级党委报告。人民代表大会主席团临时党组织和人大常委会党组应按党委意见开展工作，并依照法定程序办理。”可见，党委对人大的罢免、撤职权有实质性的影响。比如，湖南蓝山县人大代表、人大常务委员梁邦明自1997年以来，三次依法发起罢免公安局长、副县长和卫生局长的罢免案，但三次都因为未得到当地党委的支持而“流产”了。[358]河南省人大常委会主办的刊物上的一篇文章在反思一起罢免案时指出，“应当承认，近年各地人大罢免案多给人‘工具主义’的印象，罢免往往成为纪检、监察机关或司法机关处理国家机关工作人员后，留给人大收拾的一个小‘尾巴’。‘党委建议罢免，人大履行手续’，这种罢免格式很难起到应有的震慑作用”。[359]如何正确处理党管干部与人大人事监督权之间的关系仍是一个亟待解决的课题。