坚持“两院”向人大年度报告工作制度
法院向人大报告工作是我国政治实践中的年度场景，其通过评议和表决机制提供了人大代表对人民法院工作满意与否的表达途径。然而我国1982年《宪法》第128条在保留法院对人大负责的同时，却删除了法院对人大“报告工作”的规定。而其他法律并没有因此发生变化，《人民法院组织法》第16条、《人民检察院组织法》第10条都规定司法机关需要向同级人大作年度工作报告，现行《全国人民代表大会议事规则》第30条、《全国人民代表大会常务委员会会议事规则》第22条也作了类似规定，以呼应两院组织法。两者的矛盾一度引起了学界对于法院是否应当向人大报告工作的争论，因此有必要反思报告工作制度的理论基础。
当前，一些学者主张废除司法机关向人大报告工作的制度。有观点认为，“我国宪法及相关组织法规定法院必须向人大汇报工作的做法，其理论基础与立法渊源是存在历史局限性的；实践中，必然导致责任主体归属不明；从诉讼制度的本法理来看，将会进一步加剧审判权的行政化。因此法院向人大汇报工作的做法应逐渐予以废止”。[245]也有观点认为，法院报告工作的做法之所以必须停止，除了违反宪法的理由外，还因为该制度的责任形式与法院内部机构存在矛盾，“法院院长为赢得人大代表的赞成票，必然会强化对法官工作的干预，这必然会进一步强化法院的行政化趋势”。而且，“法院裁判的最终性是法院权威的保障，如果在司法权威之上再增加一个权威，必然在整体上损害司法权威”。另外，“我国的人大代表除基层以外，绝大部分为官员兼任，人大评价权威高于司法权威的做法起码使人们对行政诉讼及其他官民诉讼的公正性产生怀疑”。然而，该作者主张区分法院与检察院，“由于检察机关的工作是‘行动多于裁判’的，检察机关的积极作为权力足以对社会构成可能的危害，检察机关的消极不作为又可能造成法制的空转乃至崩溃。因此，人大应当加强对检察院的监控，检察院向人大报告工作的制度构想具有合理性”。[246]还有学者从监督效果上分析，认为人大听取和审议司法机关的工作报告，是一种被动的监督，这种监督方式会出现眉毛胡子一把抓的情况。“真正徇私枉法的司法者逃避了承担责任，而真正依法办案的司法者还要承担司法不公的连带后果。这种监督方式不但实效甚微，还易挫伤司法机关及其人员依法办案的信心。”[247]因此，这种监督方法不可行。
对于两院向人大报告工作是否违宪有不同的观点，“法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权，而政府并不是独立行使行政权，因此，与政府行使职权相比，法院、检察院享有的独立自主性应该比政府大得多，大到有实质性差别”。现行的1982年宪法全面取消了1978年宪法关于法院、检察院向本级人大报告工作的规定，现行有效的一些法律规定法院、检察院报告工作的条款显然不符合现行宪法的规定和精神。[248]
人大制度专家蔡定剑教授认为，“检察院、法院向国家权力机关报告工作已经成为一种宪法惯例，不能说报告工作是违宪的”。[249]张友渔教授也认为宪法并不禁止“两院”向人大报告工作：
人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多、更直接一些。新宪法第92条规定国务院要向人大、人大常委会报告工作。而对法院、检察院就没有作出这样的硬性规定，第128条、第133条都只规定对人大、人大常委会负责，而没有（并报告工作）这个尾巴。可以报告也可以不报告，就灵活一点。这是因为像刚才讲过的，国务院是最高国家权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。需要报告的还得报告，并且人大、人大常委会可以要它作报告。[250]
有学者从历史渊源的角度指出，人民法院向人大汇报工作的理论依据是列宁的国家学说中的无产阶级专政理论和苏维埃政权理论。民主制的首要标志是民意机构产生的机关必须完全对其负责。因此可以说，在列宁看来，苏维埃的法院与任何其他国家行政机关在本质上都并无二致：都应该按照民主的方式运行，都是无产阶级参加管理的国家机构，都由民意机构工农苏维埃代表大会产生，对其负责，受其监督并汇报工作。而中国在新中国成立时学习苏联建立了该制度。[251]
有学者从人大对法院的监督权的角度展开论述。人民代表大会制度一方面要求人大是国家权力机关，另一方面又将自己的权力根据宪法授予人大常委会、政府、法院和检察院。这样，为了保证后者认真履行人大赋予的职责，就必须要有人大对上述主体的监督，这种监督方式就是报告工作。[252]类似观点认为，法院工作报告制度的功能在于提供了从宪政维度监督与制约司法权的政治途径。中国的司法权也需要监督，尤其是在中国行政权、立法权与司法权并没有形成良性制衡关系的现实情况下，如何监督与制约司法权，显得尤为紧迫。20世纪80年代以来，一场让人大成为名副其实的权力机关、加强人大及其常委会职权的改革悄然兴起。因此，人大拥有的监督权成为充分发挥人大职能和树立人大权威的一项重要力量备受关注。法院工作报告制度肩负的监督功能在这种背景下逐渐凸显，成为支撑制度存续的重要理论源泉。[253]
事实上，两高也期望保留工作报告制度，因为只有这样，其才获得了与政府平等向人大报告工作的资格，才不至于沦为类似于政府一个部门的命运，其政治地位才得以凸显。
笔者认为，上述支持“两院”向人大报告工作的观点都构成法院工作报告制度的理论基础，至于报告导致司法行政化的问题可通过制度改革予以减轻，而所谓损害司法权威之说的立论基础不充实，我国宪法体制下的司法权威本不如西方国家，法院权威的树立和维护不是靠否定人大和人民的监督来实现的，而是靠其依法办案、公正办案来树立和维系的。
不仅如此，法院的工作报告还反映了其承担的公共责任。法院虽然属于司法机关，应当独立公正地行使司法权，但是法院同时也是国家机关，从政治学的角度甚至也可以认为是一个政治机关。在民主制度下，法院必然面临其权力来源的合法性，以及如何对产生其权力的人民或者组织承担责任的问题。这意味着法院有义务公开其权力行使状况，接受权力机关乃至全国人民的监督。一位宪法与行政法的博士认为，“报告工作”涉及宪法上的政治机关，其间的关系往往存在着政治考量。所以法院和检察院报告工作带来的责任是政治责任，而非法律责任。[254]法院对个案的审判可以通过裁判文书公开制度解决，但是关于一个法院乃至全国法院的情况，由于我国统计数据并不对社会公开，社会公众对整个法院的司法审判情况缺乏整体认识。同时，法院的队伍建设、法院审判过程中所秉承的法律政策、法院希望采取的工作思路，都缺乏一个有效的公开途径。“两会”是社会、新闻媒体广泛关注的盛事，而工作报告这种方式，恰恰是利用向人大报告工作的时机公开上述信息，体现其公共责任。
所以，应当坚持“两院”向人大报告工作的制度。问卷调查（问题17）表明，绝大多数被调查对象（法官75.06%、检察官84.46%、人大100%）认为司法机关向人大作工作报告有助于监督司法，应当坚持。