从消极监督到主动监督

我国人大监督存在消极监督的现象。

首先，已经有很多论述表明，人大监督过程中，存在着“不敢监督”的现象。有评论指出，人大对质询、特定问题调查、撤职、罢免等民主手段和监督方式缺乏足够的认识。不少人大代表、常委会组成人员总觉得动用人大监督权就是和司法机关作对，所以心存顾虑而不想用、不敢用。^[70]

我国人大监督主要由群众信访启动，人大主动开展监督的现象非常少见，即使是社会上的轰动性事件展示出的司法问题，也是如此。比如，“孙志刚案件”、“佘祥林案件”、“温州动车事件”、“重庆打黑事件”都产生了广泛而深刻的社会反响，有学者提议人大成立特定问题调查，可能因涉及司法行为不当、司法不作为，人大都未进行回应。

其次，强调监督权的事后性也体现了消极行使监督权的现象。比如，错误地将人大的案件监督等同于人大监督，认为监督应当针对已经发现的违法行为，应当“坚持被动监督原则，做到不告不理”。^[71]还有的认为，人民代表大会对司法机关的监督一般都发生在事发之后，通过接受人民群众的检举、控告、申诉，才去实施监督。^[72]再如人大似乎并不主动介入司法官的惩戒，很少主动对司法官员进行罢免和撤职，司法解释的备案审查也是过于消极，而不主动介入。1987年，全国人大常委会副委员长陈丕显认为监督“主要带有事后的性质，这就保证了不致侵犯行政、审判、检察机关的职权”。^[73](https://www.daowen.com)

最后，强调监督方式的间接性。在我国，人大对司法的监督只能主要采取通报、建议、督促、质询等间接的方式影响司法机关。^[74]李鹏委员长一再指出“人大监督与司法内部监督是相辅相成的”，通过人大的监督工作，“启动司法机关的内部监督机制，促进公正司法”。^[75]有文章认为，监督权除具有法律性、事后性、权威性特征之外，还有间接性，即人民代表大会在行使其监督权时，主要或尽可能通过间接手段来达到监督目的，而一般不直接去纠正、处理违法行为。^[76]有学者认为，人大监督的间接性主要表现在以下监督形式上：评介性，通常只发表一些评介性意见，从而为“一府两院”修正错误提供“参数”；通告性，通告有关机关其行为违反了法律，警告它们不要再干下去；批评性，对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为；督促性，要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。^[77]最为常见的是以对司法人员的惩戒为威胁，督促司法机关按照人大的意思从事司法行为。

在监督模式上，人大也喜欢采取间接的方式。比如，对司法解释的监督采取的是以部署听取专题报告的方式，督促司法机关内部清理；再如，通过诉讼监督间接实现对侦查、审判的监督；即使人大推动的错案责任追究制度也是采取司法机关调查追究，人大事后监督的模式。

这种思路避免了监督的过度介入，无疑是具有正面意义的，特别是对于司法机关办案行为的监督，该经验值得总结。但是，如果扩大到对所有行为的监督，也将导致人大监督司法不力，进一步放纵司法不公、司法腐败。

重新调整监督的思路，从消极转为主动至少必须做到以下几点：首先，要做到“变被动监督为主动监督”^[78]。人大应该认识到，司法存在的诸多问题不仅仅是司法本身的问题，也是人大监督工作不力的问题。人大代表、常委会组成人员应当“增强主动监督意识”^[79]，树立“不监督就是失职”的理念，认真思索，主动行使职权，促使司法机关更加独立、公正地行使司法权。其次，监督的事后性是基于对案件实体方面的监督而言的，对于程序方面、司法行政方面的监督不存在事后性的问题，只要司法机关作出行为就可监督，不需要以群众的控告为前提。再次，人大应当主动启动调查程序，调查不当司法行为，介入司法官的人事事务，主动履行罢免、撤职等监督职能。最后，对于错误的司法行政决定，人大应当直接行使监督权，撤销、改变错误的司法行政决定，而无需以监督权为威胁促使司法机关就范，因为其可能滥用到实体方面从而损害司法的独立性。所以，必须避免将不接受监督这一抽象的事实作为惩戒事由，可以惩戒的应当是司法官实施了违反监督法具体规定的行为。人大制定的地方性监督文件中有大量的类似内容，都必须予以调整。此外，必须激活沉睡数十年的质询、特定问题调查的权力，改革相关程序，赋予人大机构更强的调查能力和降低启动相关监督程序的条件也许是当然之选。