教育法律与教育政策的异同
（一）教育政策的概念
教育政策是国家政策系统的一部分，是国家政策在教育领域中的反映，也是一个相对独立的政策子系统。掌握政策的含义是理解教育政策的前提。
1.政策
政策的内涵十分丰富，表现形式多样，其作为一门科学，是从20世纪50年代开始发展起来的，不同学者从不同的角度对政策的本质进行了解释和假设，大致可分三类：第一类认为政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程。第二类认为政策是某种行为准则、计划、法规、文件、方案或者措施等，即某种由人们来执行或者遵守的“文本”。如美国学者伍德罗·威尔逊认为“政策是由政治家，即由具有立法者指定的而由行政人员执行的法律和法规”。我国学者王福生、林德金、陈振明等都赞同这种对政策的解释。第三类认为政策是一个“动态”的、不断发展变化的、复杂的过程。如詹姆斯·安德森认为“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某个问题及其有关事物的有目的的行为过程”。
从中外学者对“政策”内涵的界定和解读可以看出，从广义上讲，政策是个人、团体或政府等为了达到某个目标，实现某种目的所提出的各项有计划的活动的总称。从狭义上讲，政策是政府、政党和其他政治团体等具有公共权力的主体在一定的历史条件下和社会环境中，为了实现其政治、经济、文化、社会、科技、教育等各项发展目标而提出的政治性的行为依据和准则。它是一系列计划、法律、措施、规章、规则、条例、策略和方法的总称。狭义内涵的“政策”等同于“公共政策”，二者具有相同的范畴结构和方法体系。本书所讨论的政策是狭义的政策。
公共政策就其本质而言是一种对人们行为产生引导与约束作用的价值准则与规范，具备以下三个方面的特点：第一，正式性与强约束性。正式性是指这种价值准则与规范是由正式组织机构制定与颁布的。强约束性是指这种价值准则与规范比较稳定，对每一成员都具有约束与影响作用，带有一定的强制性。第二，由掌握公共权力的机构制定与组织实施。掌握公共权力的机构主要是国家机关，包括立法机关、司法机关和行政机关。第三，广泛的社会适用性。公共政策具有非常广泛的社会适用性，其社会适用性大小与制定主体密切相关。
2.教育政策
随着现代国家的兴起和现代教育的发展，教育的公共性特征、教育活动的公共性质、教育问题的公共性日益增强；教育研究对象及方法论愈来愈成为公共议题，体现出复杂性思维特质；教育理论研究中公共理论的介入和教育实践与社会变革的关联不断得到强化。与此相对应的是国家在承办教育、管理教育、评价教育等教育发展方面的权利和义务日趋增大，教育政策作为国家、政府、政党利用其公共权力制定的公共政策在教育领域中的作用日益增大。
教育政策是国家和政党为了实现一定时期的教育目标和任务，通过一定的程序制定的调节教育内外关系的行动依据和准则，表现为教育路线、教育方针、教育战略、教育规划、教育决定、教育法律法规等形式。
（二）教育政策的特点
教育政策作为国家总体政策的一部分，除了具备政策的一般性特征以外，还具有以下几个典型特点。
1.政治性与原则性
政治性是教育政策的根本特征，教育作为一项培养未来社会公民和统治阶级接班人的社会事业，具有鲜明的上层建筑特质。原则性是指任何国家和政党的教育政策，都必然满足其自身的利益和政治意图，它规定人民应做什么，不应做什么，提倡或鼓励什么。
2.目的性与可行性
教育政策是人们根据一定的需要而制定出来的，是人们主观意识的体现和主观能动性的产物，具有明确的目的性。明确的目的性是教育政策的基本特征，没有目的性的教育政策是不存在的。同时，要使教育政策的目的变成现实，就要充分考虑教育政策的可行性。因为，再好的目的，如果脱离了现实条件，是难以实现的，是注定要失败的，这就要求我们在制定教育政策时，必须把其目的性和可行性联系起来考虑，使两者有机结合起来。
3.稳定性与可变性
教育政策的制定需要充分考虑社会发展的历史阶段所处的各种情况，在一定时期和范围，保持相对的稳定，有利于教育活动正常、稳定地运行。如果教育政策朝令夕改，变化频繁，使人无所适从，教育政策就会失去作为规范和准则的作用，影响民众对教育政策的信任程度和执行政策的坚定性。但随着政治、经济、科技等外部环境和条件的变化，以及教育自身内部的变化，教育政策需要与之相适应，作出相应的调整。
4.合法性与权威性
教育政策是党和国家依据宪法的授权，为实现人民的教育意志而制定的教育准则。党和国家行为的合宪性决定了他们所颁布的教育政策的合法性以及由此而具有的权威性。
5.系统性与多功能性
教育是相对独立的社会活动，其自身构成一个结构严谨、作用复杂的体系，教育体制政策、教育经费政策、教师政策、教育质量政策共同构成了国家基本的教育政策。同时，任何教育政策都是在与其他政策相互作用的过程中而发挥其功能的，其相互支持、相互制约，组成了有关社会发展的整体政策。教育政策既是一般政策系统中的一个有机组成部分，同时自身又组成了一个相对独立的体系，这决定了教育政策所指的行动必然要牵扯教育事业的方方面面，从而决定了教育政策的功能必定是多方面的，而不是单一零散的。
（三）教育政策、法规的功能
教育政策、法规的功能是指教育政策、法规对教育改革和发展所发挥的功效与作用。制定与实施教育的政策和法规，既要着眼于教育改革和发展的实践需要，也要直接为教育实践服务。任何教育政策、法规的实施，均会给教育实践带来影响。这种影响或有强烈与微弱之分，或有深刻与浅显之别，或有持续与即时之异。无论教育政策、法规的影响有着怎样的不同，都是其功能的显现。
1.保障性功能
所谓保障性功能，是指教育政策、法规在客观上起着维护与保障教育事业发展的作用。在现实生活中，人们常说“有了政策、法律的保障”，这反映出人们对政策、法规所具有的保障性功能的普遍认同与期待。对教育事业的发展而言，如果没有必要的政策与法律作保障，那么它的发展将会困难重重，举步维艰。
教育政策、法规的保障性功能主要表现在以下几个方面：
首先，制定教育政策、法规是为了使教育事业的改革与发展有政策可依，有法律可依。这是由制定政策、法规的基本目的所决定的。为什么要制定教育政策与法规？或者为什么要制定这样或那样的教育政策与法规？这乃是因为教育实践存在着“政策缺失”或“法律缺失”，有着依凭教育政策、法规的现实需要。教育政策、法规的制定，其本身就意味着是为教育事业的改革和发展提供政策与法律上的支持与保障。
其次，实施教育政策、法规，是为了保障教育事业能够按照政策、法规所确立的目标并沿着政策、法规所指引的路径向前发展。无论是宏观的教育政策与法规（如国家教育总政策与教育法），还是各项具体的教育政策与法规，均带有鲜明的实践性特征。教育政策、法规指向教育实践，教育的实践过程也就成为实践教育政策、法规的过程。教育政策因而为教育的改革与发展提供坚实的实践保障。
从总体上看，教育政策、法规的保障性功能重点体现在：保障教育事业在社会发展中应有的地位，保障教育改革与发展的明确方向，保护全社会（包括团体和个人）支持教育事业发展的积极性与热情，等等。保障性功能是教育政策、法规的基本功能。
2.规范性功能
所谓规范性功能，是指教育政策、法规为教育事业的发展提供了某种标准与范式，起着某种规定性的作用。教育政策、法规的规范性功能是由政策、法规本身固有的特点决定的，作为一种政策文本，它所提供的是一种行动的标准。政策总是带有鲜明的规范性或规定性，它规定着应该做什么或不应该做什么，应该怎样做或不应该怎样做。作为法规，其规范性功能更是题中之义。“法者，所以兴功惧暴也，律者，所以定分止争也，令者，所以令人知事也，法律政令者，吏民规矩绳墨也。”在教育事业发展过程中，教育政策、法规的规范性功能与作用是一种普遍的存在。
教育政策、法规的规范性功能主要表现在以下几个方面：其一，指引作用，即指教育政策、法规具有对人的教育行为起着导向、引路的作用。教育政策、法规对人教育行为的指引是一种规范指引，这种指引具有稳定性和连续性的特点。执行教育政策、法规就是按确定的规范行事。其二，评价作用，即指教育政策、法规对人的教育行为的评价标准所起的作用。任何教育政策、法规，当它成为一种行为规范时，这种规范也就具有判断、衡量他人行为标准的作用。人们在执行教育政策、法规时，事实上总是自觉或不自觉地用政策、法规的规范对照自己的行为，或衡量自己的行为，同时也用这种规范对照他人的行为，或衡量他人的行为。例如，当人们在询问某种教育行为是否符合政策、符合法律时，实际上这种询问也就隐含着把教育政策、法规的规范性作为一种评价标准。所以，教育政策、法规的规范性功能也突出地表现为其所具有的评价作用。
3.激励性功能
所谓激励性功能，是指教育政策、法规客观上起着一种激励、鼓舞、促进教育事业不断向前发展的作用。激励性功能是教育政策、法规的力量所在。教育政策、法规是否能真正发挥激励性功能或将激励性功能发挥到何种程度，取决于政策、法规的品质或质量。只有品质优良的政策、法规才能对人与社会的教育行为产生良好的影响。而品质优良的教育政策、法规则应是“符合民意”“顺乎民心”，代表人民的教育意志与愿望，真正顺应教育改革与发展的潮流与趋向的。
教育政策、法规的激励性功能首先表现为它能在广泛的层面上得到大众的认同与响应。真正代表人民利益的教育政策、法规必然是最具有激励性功能的。因为这种政策、法规是人们所期盼与渴望的，它往往寓含着对传统政策的必要调整与改革，同时又用法律的形式保障人们对教育事业的合理追求。当它得到人们真心实意拥护的时候，必然会焕发起巨大的热情与力量。例如，1977年，我国教育界及时终止“推荐选拔”制度，实施恢复高考政策。这一重大的政策调整顷刻间在全国产生强烈的影响，它唤起无数青年学子追求科学、追求知识的热情，并使国家人才培养迅速步入正常轨道。
教育政策、法规的激励性功能除了表现在它能引起社会大众情感上的共鸣与回应之外，更重要的是，它能激发人民对于教育政策、法规实施的积极参与。从拥护政策、法规，到积极、自觉地践履政策、法规，这是政策、法规产生威力的深刻表现。例如，20世纪80年代以来，我国制定了一系列关于基础教育的政策、法规，尤其是颁布了《中华人民共和国义务教育法》，由于这些政策、法规真切地代表着人民群众的根本利益，体现着教育权利与机会的平等，所以它能在最广泛的层面上唤起人们的积极参与，有力地保障着我国基础教育的顺利实施。
4.制约性功能
所谓制约性功能，是指教育政策、法规有着限制或禁止某种教育行为的作用。“制约性功能所要达到的目标是制约、禁止政策制定者所不希望的行为发生。”正如我们在教育政策、法规的规范性功能中所讲到的，教育政策、法规总是含有某种规定性，规定着应该怎样做和不应该怎样做。这里不应该怎样做就是一种制约性，所以制约性功能也可看成是规范性功能的一种特有的表现。
教育政策、法规的制约性功能首先表现在它以明令禁止的方式限制某种不被允许的教育行为。有的教育政策、法规本身就是一种禁令，如《禁止使用童工的规定》《禁止中小学乱收费的规定》等。这类政策、法规的限制性功能十分明显。在非禁令性的教育政策中，也存在着种种对不被允许的教育行为的限制。这样的实例不胜枚举。教育政策、法规的制约性功能同时表现为立法制约。任何教育法律，其本身均包含着对违反教育法律行为的制约。制定与颁行教育法规，是为了从根本上保障教育事业的发展。教育法律的保障性作用也包含着对阻碍、干扰教育发展的行为的限制与制约。教育法律中对权利与义务的限定、对适用范围的限定、对法律责任的追究等，都鲜明地表现出法律的制约性，因而教育法律是极具制约性功能的。
5.管理性功能
所谓管理性功能，是指教育政策、法规对教育工作具有管理的作用。教育工作离不开教育管理，而教育管理则在很大程度上是通过执行教育政策、法规进行的。离开教育政策、法规谈教育管理，或者离开教育管理谈执行教育政策、法规都是不可思议的。教育政策、法规的管理性功能是通过计划、控制、协调等方式进行的。教育政策、法规的管理性功能对教育实践具有十分重要的意义。
首先，教育政策、法规的管理性功能体现在通过政策、法规对教育工作进行规划与部署，以保证教育活动有目的、有秩序地进行，同时也保证教育活动合法地进行。党和国家的宏观教育发展规划与教育计划以文献形式予以发布，这种文献本身就是政策性文献。
其次，教育政策、法规的管理性功能体现在通过政策、法规对教育活动实施有效的控制。政策控制是指在政策上，对政策制定者所希望发生的行为予以鼓励，以调动与激发人们对于教育的积极性与创造性；对不希望发生的教育行为予以防范，以避免不应该发生的行为发生。法规控制则重在保障教育行为的合法性，并避免不合法的教育行为的发生。教育政策、法规的管理功能所体现的控制是与前述规范性功能、制约性功能所具有的控制相联系的。
再次，教育政策、法规的管理性功能也体现在通过政策、法规协调教育活动中的各种利益关系，以保证教育活动和谐地进行。管理是一种协调，协调需遵循一定的准则与原则，这种准则与原则突出地表现为政策性与合法性。任何教育政策、法规均涉及利益的调整和利益关系的分配。而在教育实践活动中，利益的冲突与碰撞在所难免。协调好教育活动中各种利益的关系，对于教育活动的顺利推进无疑十分重要。这种协调就需要依凭政策、法律，需要有效地发挥政策、法律的功能与作用。
以上对教育政策、法规的功能做了一个初步的分析，这种分析乃是从正向的、积极的方面入手的。然而，在不同的社会制度与不同的经济、文化背景下，教育政策、法规的制定会呈现不同的模式与特征。“好”的教育政策、法规可能会产生良好的影响与作用，“不好”的教育政策与法规则会产生消极的影响与作用。所以，教育政策、法规的功能在整体上具有双重性特征，即有正向功能与负向功能之分。认识功能的这种分野，一方面有利于在执行政策、法规时尽量趋利避害，张扬正面功能，克服负面功能；另一方面则需要更多地反思政策、法规本身，促进政策、法规的完善。
（四）教育政策与教育法规的关系
1.教育政策与教育法规的联系
现行的教育政策与教育法规在本质上是一致的，具有深刻的内在联系。主要表现在：
其一，教育政策与教育法规都是国家管理教育的重要手段，都是在教育活动中应予遵循的行为准则与行为依据。
其二，一般说来，教育法规，尤其是教育法律，建立在教育政策的基础上，成熟稳定的教育政策会被立为教育法律。
其三，教育政策的实施需要“法”的保障，只有合法化的教育政策才能成为真正可供遵循、实施的政策，同时政策实施的全过程都要依法进行。
2.教育政策与教育法规的区别
教育法规作为一种特殊的行为规范，与教育政策又有着明显的差别，主要反映在以下几个方面。
（1）基本属性不同
教育法规是通过国家的政权表现出来的国家意志；而教育政策是通过政党表现出来的统治阶级的意志，这二者之间具有属性的不同。
（2）制定的机关和约束力不同
教育法规是由国家制定和认可的，依其层级的不同，在一定范围内具有普遍的约束力。教育政策则由党的领导机关制定，要使党的政策具有普遍的约束力，必须把它上升为国家意志，转化为国家层面的法规。
（3）制定的程序不同
教育法规必须严格依照法定程序进行，而党的教育政策是通过党的领导机关会议等形式，在充分展开民主讨论、广泛征求意见的基础上，通过集体研究形成的。
（4）表现形式不同
教育法规制定以后，通常以条文形式出现，它作为法律规范有着特殊的形式，对法规的适用条件和具体情况、具体行为规则以及违反者所应承担的后果作出确切的表述。在语言表达方式上，法规条文一般都是直接陈述句，且主谓分明，语意清晰，使人们一看就明白谁必须做什么，谁不得做什么，谁可以做什么；而党的教育政策通常以党组织机关的指示、决议、意见、通知等形式表现出来，其文体格式多样，内容大多较为原则性，突出指导性，富有号召力。
（5）实施方式不同
教育法规以国家强制力保证实施，它不是可做可不做的行为，而是必须做的行为；也不是可以这样做或可以那样做的行为，而是必须这样做或那样做的行为，这样的实施方式带有强制性。而党的教育政策的贯彻执行，更多的靠宣传教育，靠思想政治工作，靠党组织的领导干部、工作人员模范带头作用的发挥，其强制力是有一定限度的。
（6）稳定程度和调整范围不同
教育法规一般是在总结当下国家的教育政策执行情况和经验的基础上，广泛集中群众智慧和意见之后确定下来的，它具有长期性、稳定性，不宜随意变动。教育法规一般就教育活动的根本方面和教育的基本关系加以约束、规范，其调整的范围比教育政策调整的面要小一些，而党的教育政策则随着教育工作形势、任务的改变而需要适当地调整、修正，使之完善。教育政策制定的灵活性和及时性还决定了教育政策调整的范围更广泛，它可以及时渗透到教育领域的各个方面，发挥其调节、导向作用。
（7）公布的范围不同
教育法规一经审议通过，必须通过适当方式在全社会公布，让全体公民知晓，以便大家遵守，公开是原则，不公开是例外；而党和国家的教育政策不完全在全体公民中公布，有的政策只在一定时期或一定范围内公开。