中国特色的政府预算监督委托代理理论
采用已有的契约论解析预算委托代理关系均存在悖论，需在中国的国情下重新构建符合我国实践的新契约论，并在此框架下讨论我国政府的委托代理关系。迄今，学界对契约论的研究包括社会契约论和企业契约论。卢梭在社会契约论中强调主权在民的思想，成为现代民主制度的基石性契约关系。
1.经典委托代理理论对政府预算监管的解析存在悖论
新制度经济学由一揽子的分支学说构成，其中企业契约理论是主体。科斯首开企业契约理论之先河，发表“企业性质”的论文科斯（Coase，1937），提出企业由一系列契约联结而构成。此后，科斯（1960）、阿尔奇安（Alchian，1969）、威廉姆森（Williamson，1985，1996）、斯蒂格勒（Stigler，1990）、德姆塞茨（Demsetz，1972）和张五常（1969）等人研究了产权理论，强调明晰产权以提高效率；威廉姆森从契约的多样性出发开创了交易费用理论，香农（Shannon，1948）提出信息论，格罗斯曼和哈特（Grossman & Hart，1986）、哈特和摩尔（Hart & Moore，1990）开创了不完全契约论，即GHM模型。2016年诺贝尔经济学奖授予奥利弗·哈特、本特·霍姆斯特罗姆这两位研究契约论的经济学家，表明曾经处于非主流地位的新制度经济学已经走进主流的行列。
主流的契约论实际上是以企业为研究对象，各分支学说看起来各说各话。其基本逻辑为，企业出资人和经营者分离，市场瞬息万变，由于信息不对称、契约不完备等原因，在“经济人”假设前提下，代理人容易出现违背委托人利益的“败德”问题，而监督成本高昂。因此，有必要在公司治理的基础上设计某种让经营者分享剩余的报酬激励机制。但公共资产的产权具有公共性，权属上归属于公民，由国家或政府来行权，预算活动具有非营利性，无剩余分享，由此企业契约论难以有效解析预算委托代理关系。
2.预算监督的契约论动因和表现
（1）预算领域代理人问题频发促使加强监管成为治理之策
20世纪50年代学术相对繁荣，公共选择理论揭示在“经济人”假设前提下政治交易的结果会形成“投票循环”，不可能得出符合民众意愿的有效结果，即“阿罗不可能”定理。尼斯坎南描述预算进行政治交易的结果是追求“预算最大化”，以满足官员自身效用，损害公共利益。
契约理论从代理人问题也揭示了预算运行中的风险。在预算契约关系中，如同企业关系一样也存在因信息不对称、契约不完备等原因导致代理人问题，而且由于“公地悲剧”等原因，代理人的“机会主义”行为更加突出，这些舞弊低效的行为无法如同企业契约关系那样采取分享剩余的激励机制来解决。公私产权属性不同，公共部门的资源是其履行职能的物质条件，这些资源耗费后不会带来直接的经济价值增值，各部门对其占用的资源只有使用权，并不拥有所有权。此外，许多公共资源的产权无法分割，具有非排他性，难以分享。即便企业化管理的公共资源能够如同私有产权分割成股份，具备出让或分配给代理人的外在条件，但其产权具有公共性，不能化公为私，可以适度进行剩余分享，实行绩效薪酬的同时还要限薪，从源头上决定了公共机关与私人企业代理者分享剩余的激励有所不同，从本质上决定了我国政府代理中不能以产权为基础进行分割、分配和激励，需以约束为主。(https://www.daowen.com)
（2）预算监管的有效性从根本上取决于国家政治制度
预算契约属于公共品供求契约，公共品的种类繁多，公共部门是一个系统性组织，由立法、司法、行政等不同权力性质的机构构成，各政府部门职能有别，分级管理，影响范围广。公共品的提供方式近年也在传统方式的基础上实行创新，既有政府出资、公共部门直接生产并提供的传统公共品提供方式，也有政府出资、市场或社会生产、部门购买提供的新方式。由此，预算呈现出多类型多层级的委托代理关系，预算契约关系在不同事项和层面有不同的表达方式。
在多层级多类型的预算委托代理关系中，国民是初始委托人，按委托代理理论分析，初始委托人的行为能力弱。因此，需要有强有力的集体作为初始委托人利益代表者，通过法定程序、采取一定的方式代表初始委托人行使权力。这种委托代理关系的主线条从形式上看通常是民选代表通过法定的政治程序在代议机构投票决定预算案。实际上，具体的组织结构和行为主体真实的代表性如何取决于各国的政治制度，也取决于各国的国家治理体系。
3.我国政府预算监督的本质
政府预算监督关系属于中国特色下的委托代理关系，而非交易关系。政府预算监督属于委托代理关系，委托代理关系是在委托人和代理人之间就特定事项形成的契约，代理人承担着实现委托人明确委托的责任。交易关系往往具有一锤子买卖的特点，以谋求各自利益为动力，容易恶化预算运行的政治生态环境。公共选择理论中投票交易形成不合意的结果、预算最大化理论都在一定程度上体现了预算交易的有害性，因此，在现实中政府预算监管不应该作为交易关系。
政府预算监管关系属于契约关系，这种契约关系由多层级多类型的委托代理关系链条构成。因此，预算监督的本质是在公众委托下对政府履职行为的监督。预算监管机制在现实运行中存在两种模式：合作协调型和矛盾冲突型。我国政府受托代理的预算契约关系与企业有本质区别，与西方的代议制也存在巨大差异，三种契约关系的异同如表1所示。企业经营目标是效率优先，追求利润最大化；但公共领域不同，西方代议制民主采取民选制，这种选举制往往集中体现在执政党和在野党为获得执政地位而开展的党争，各党派的直接目标是追求选票最大化，本质上是以实现政党利益为目标。我国坚持中国共产党的集中统一领导，党、政府和人大的目标一致，都是以人民根本利益为出发点和落脚点，预算委托代理链条首尾相接、各方协同，更加有利于实现社会公众利益最大化。
表1 不同契约关系下委托代理的比较
