完善产业引导基金及其绩效评价的建议
1. 进一步明确政府在产业引导基金中扮演的角色
根据《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》的要求和实际工作情况，四川省财政厅受省政府委托履行出资人职责，并委托川发展作为出资人代表开展实际的受托基金管理。
据课题组调研，四川省产业引导基金不断努力提高基金的市场化程度，省财政厅主要承担提供相关指导性意见、基金的设立与撤销、财政资金拨付等工作，具体的基金投资决策、投后管理、基金退出等日常性事务主要由川发展牵头设立的各只基金负责。而政府的工作人员也不参与相应各只基金的投资委员会，仅作为观察员的角色出席。
更高的市场化程度可能对于基金投资决策的科学化程度有积极的影响，然而，引导基金的核心政策目标在于，推进全省经济结构调整和产业转型升级，加快转变财政支持产业发展方式，充分发挥财政资金的引导和放大效应，发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育和发展股权投资市场。显然，这些要求在现行产业引导基金的管理及其绩效评价指标中的体现仍不甚清晰。
如果政府管理过度，则可能出现投资与产业发展规律脱节、对市场动向反应速度迟缓、对基金管理机构激励不足甚至挤出社会资本等问题；但如果政府管理缺位，则有时又无法及时规范基金资金的流向，不但给财政带来损失，也很难达成产业引导培育的目的。
不论国内还是国外，设立政府牵头的产业引导基金（或类似性质的基金）的重要目标都是为了从长远的眼光出发扶植培育高技术、高附加值或高社会价值的中小企业发展壮大，以促成相关战略性新兴行业的产业化。发挥杠杆作用带动社会资金仅仅是促成产业发展的手段之一，盘活存量投资潜力、优化政府扶持与参与的方式、培育投资市场和人才等目的，仅仅是产业引导基金的副产品。处于成长期的企业或者产业投资风险大，短期内收益能力较低，市场上的投资基金不愿意或者不敢投资，与此同时，这些企业的发展却可能在产业的成型过程中起到重要的作用，所以政府出面带头鼓励这些产业的发展，弥补市场的失灵。在这种背景下，如何确定政府在基金中所扮演的角色，对于基金能否实现预期目标有着至关重要的作用。
由于经济体制的不同，我国产业引导基金与各国的引导方式不甚相同，主要是我国一般优先由上层通过对当前局势的把控和分析对于未来一个时期的产业发展作出比较明确的规划，再由各级职能部门和政府努力实践和实施规划的细节。四川省产业引导基金的具体引导方向实际上也是这种发展方式下的产物之一，在现行经济社会发展模式之下，省级产业引导基金中产业规划的清晰度和科学程度需要进一步加以明晰，以便各级部门准确把握产业发展规划的方向，结合市场的实际用好每一分财政资金发展省级产业引导基金。
政府在产业引导基金中扮演的角色，应更多从协助企业和投资者抵御系统性风险的角度出发。对于企业，政府产业引导基金可以协助它们在特殊时刻维持生存，为日后的经济恢复周期奠定基础；对于投资者，系统性经济风险带来的收益重大损失可以由财政资金部分兜底，稳定总体经济局势，提振投资者信心。在操作中，财政预算既要精打细算使用，也要摆脱以往客观上不允许任何资本损失的思路，可喜的是，四川省《绩效管理暂行办法》已经在这方面做尝试，明确了基金的尽职免责机制。
2.建立健全相关保障法规体系，完善相应监督机制
目前，无论是国家级的产业引导基金，还是各省的政府性产业引导基金，大多都仍运行在《证券投资基金法》《公司法》等相关法律体系下，它们的实际管理依赖各级政府或职能部门颁布的相应产业引导基金管理行政法规体系。(https://www.daowen.com)
不同于正式的法律法规，行政规定具备灵活性高、可以及时调整以适应实际情况的优点，而产业引导基金在我国仍属新生事物，无论是其设立还是发展，都存在较大的不确定性，因此特定的行政法规必不可少。不过，不能忽视的是，正是行政法规的灵活性可能导致产业引导基金的运行存在较大的解释空间，相关工作人员的个人行为和市场的逐利特性可能会弱化政府的行政监管和指导能力，也可能会抵消市场的优化资源配置的作用。
因为类似财政资金形成的基金或投资在立法上确实存在概念不容易界定、形式变化较快的问题，所以即使暂时还没有针对性的法律法规出台，省级行政主管部门也应该不断更新和优化现有行政规定，特别是明确违规行为出现之后的责任划分问题，明确相应责任行为的处理方案，不能将追责的上限止步于基金管理资格的撤销或管理费的扣除等简单的经济性手段，可更坦率地接受人大、政协和社会舆论的监督。
相比于完善的法律法规体系，监管和监督机制的健全是四川省产业引导基金在短期之内更容易促进和改善的工作。无论是现有基金管理办法还是绩效评价指标体系，目前对于加强省级引导基金监管的要求还存在一定缺失，对有关财政投资中潜在的利益输送管道的警惕还不够。现有办法已经明确要求基金不得投资违法违规的领域，然而相应的风控配套方案如何及时把控基金投资的合规合法性却并不十分明确，对于不合规或不合法基金目前仅有清算的方案，对于比较严重的违法违规现象后续是否移交执法部门或纪检部门处理也无明示。对于基金的投资是否达到既定政策目标的测度，目前主要依靠专家评估打分的方法，但是专家打分肯定存在一定的主观性和灰色空间。以上这些问题，也需要更完善的监督监管机制来解决。
3.投资规模应适度、投资领域和投资方式应尊重市场规律
省级引导基金中财政资金是人大预算监督的重点。不过，为了发挥财政资金引导社会资金进入相应扶持企业，占更大比例的社会资金来源也值得关注。根据《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》，优先级出资基础收益原则上参照同期中国人民银行五年期贷款基准利率水平确定；省财政出资可在基金收益中对优先级出资给予适当让利。也就是说，省财政除了负担管理费和可能的奖励费用外，财政出资的资本金在基金中很可能扮演劣后级出资的角色，为优先级出资的收益率兜底。调查发现，在现有的省级产业引导基金中，省级财政资金也的确都扮演了劣后级资金的角色。与此同时，在实际设立的省级引导基金中，财政出资规模比例一般仅为基金总规模的10%—20%，最多不超过40%。
基于以上现实，这样的出资比例在面临较大风险时能否保障社会资金的最低收益率？如果保障了社会资金的投资收益率却造成财政资金损失，对于财政资金的绩效预算产生的负面作用如何处理？这些问题均应进一步细化在相关的法规或办法之中，否则无论是对于基金的引导作用，人大对于财政资金绩效的监督，还是社会资本或舆论对于省级引导基金的评价都存在可能的影响。
课题组调研发现，尽管引导基金存在尽职免责机制，但从实际情况来看，省级引导基金的出资人和出资人代表从保护国家财政资金的角度出发，对省级产业引导基金中财政资金的部分能够承担的底线是绝对数额不损失，至多损失少量，对全部或大部分损失难以接受或承担相应责任。然而，省级产业引导基金还对于投资进度有要求，总体要求省级基金尽快形成规模，达到基金设立时规划的投出金额。这两个方面无疑增加了基金投资决策的难度，因为基金出于资金安全考虑，在选择投资对象时会更加谨慎。在经济周期的特定时期，可能没有与相关行业相匹配的公司，也可能现有公司投资风险较大，或投资金额过小；但是，迟投资金同样影响基金的业绩表现。绩效考核受到影响以后，管理费用和奖励费用的落实可能无法实现，这不利于激励基金管理人员的尽职表现，也影响吸引优秀基金管理人才和建立培养基金管理团队。甚至，基金存在潜在的对于投向非重点扶持产业疏于管理或者在绩效压力下对于投资的表现进行“报表管理”的行为。
对于这种两难抉择，政府仍然应按照相关办法中“市场运作”的精神，引入市场化的管理方法，在市场上允许合格的管理团队根据自己对于风险与收益的考量申请相应产业引导基金的实际运行管理资格。
4.更关注产业发展的引导作用发挥
如前文所述，省级产业引导基金设立的主要初衷是培育和发展四川省有潜力的产业。现有的19支产业引导基金分别关注了四川省具有传统优势和基础的产业和国家重点规划发展的产业。在对省级产业引导基金已投企业进行初步调研之后，课题组发现被投企业大多符合相应产业引导基金的主题。不过，产业发展规模化的关键在于产业链的成型和协同效应的体现。受到多种因素的制约，当前省级产业引导基金及其绩效评估方案对于整体产业链的结构完整化评估仍处于真空状态，相对国内国际比较先进的市场化产业投资基金，四川省产业引导基金在实际的产业引导效果、产业协同效应规模的评价上仍未作过多考量。课题组认为，在之后产业引导基金的设立和产业引导基金绩效评价当中，应适当地引入对整体产业发展的促进效果评估和产业协同效应的充分考虑。