一、问题的提出
公开透明是现代预算制度的基本要素，各国政府均试图通过提高公共预算透明度来增加民众对政府政策的认知与支持。预算不仅仅是简单的技术或工具，而是塑造特定的社会经济、文化价值、高效廉洁政府和激活社会机能的政策手段。正如预算专家所说，“预算成为分配资源的一种机制，倘使预算的目的是以最低的成本实现期望的目标，那么预算就成为我们追求效率的一种工具”（阿伦·威尔达夫斯基，2009）。规范透明的预算是人民基本知情权的前提保障，也是人民参政议政的规范基础（夏先德，2014）。对此，国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）专门制定了预算透明度的最佳做法准则，作为指导各国实践的指南。根据OECD最新发布的《2019年预算与公共支出报告》，各国的预算透明度在2012—2018年期间都得到了较大的提升，特别是对长期政府财政报告的发布率从41%增加到了74%（OECD，2019）。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我国的预算制度也在不断改革和逐步完善，预算透明度日臻受到政府和社会的关注。从2008年国务院发布《中华人民共和国信息公开条例》开始，到2015年新《预算法》的出台，2017年党的十九大报告和2019年十九届四中全会均明确提出了我国需要“规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。来自上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度报告》评分结果表明，随着预算改革的深化，我国各省财政透明度的平均得分由2006年的21.71上升到了2017年的48.26，达到及格线水平的省份也由0个增加到了6个（邓淑莲等，2018）。毋庸置疑，通过积极推进现代财政制度建立和现代预算制度改革，我国预算透明度在近年来得到了很大的提升。那么，提升预算透明度对地方政府是否具有有力的控制和约束作用，能否体现为地方财政支出绩效的提高？针对这一问题，本文将采用福建省在2014年和2015年未公开部分预决算信息的事件作为自然实验，结合合成控制法，研究通过改革所提升的预算透明度的政策有效性，以期对我国建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度提供经验证据。
财政信息的公开作为责任政府的保障逐渐成为学界关注和政府改革的焦点，大量研究预算透明概念和指标测度、制度保障和驱动因素的文献开始涌现。科皮茨和克雷格（Kopits和Craig，1998）最早定义财政透明度，由于被IMF采纳，成为透明度的权威定义；此后王雍君（2003）、王满仓和刘辉（2005）分别详细说明了IMF和OECD对于财政透明度的概念界定与衡量体系。蒋洪和刘小兵（2009）特别从我国国情出发，提出了省级财政信息公开程度的评估指标建议。马骏（2005）、肖鹏和李燕（2011）、上官泽明和牛富荣（2020）分别从改革预算制度、修订《预算法》和完善预算编制三条路线对透明度的制度保障进行阐述。目前，关于预算驱动因素的研究并没有达成共识，阿尔特和拉森（Alt和Lassen，2006）倾向于政治和经济因素共同作用，肖鹏和阎川（2013）又加入了文化、法律和组织特征进行综合分析，曾军平（2011）则提出道德感召对预算公开的作用大于法律强制。(https://www.daowen.com)
随着预算透明度研究的推进，学者们开始通过实证研究来证明预算透明与政府行为的关系，包括腐败（李春根和徐建斌，2016）、地方债务（肖鹏和樊蓉，2019）和财政绩效。其中关于财政绩效的研究文献最多，其结论可以根据希尔德（Heald，2003）的研究大致分为悲观主义和乐观主义。悲观主义认为公开程度过大就是“过度曝光”，会产生较高的交易成本，导致效率的损失；比如李丹和裴育（2016）通过动态面板方法发现我国财政信息公开工作并没有改善财政资金的配置效率。乐观主义者包括：山村和近藤（Yamamura和Kondo，2013）利用日本市级政府数据发现提高预算透明度可以有效地降低政府建设支出成本，刘生旺和陈鑫（2019）从政府行政管理支出角度出发，使用2007—2014年省级面板发现透明财政能够约束政府行为。
虽然目前学术界就预算透明的财政绩效效应研究已取得一定的进展，但研究方法仍存在有待发展的空间。在数据上，使用透明度报告评分有可能会出现双向因果问题；在方法上，采用传统实证方法也可能带来的样本选择偏误和遗漏变量问题，这些问题都可能产生估计偏误。在研究对象上，讨论特定省份的实施效果文献也相对空白，各个地区不同的经济社会背景，使得其财政制度和地方政府行为各有特点，不可一概而论。认识到传统实证研究出现结果分歧，难以准确判别认识财政信息公开的有效性之后，本文拟采用政策评价的方法进行因果推断研究。
针对现有研究尚未涉及的问题，本文通过一种准自然实验评估方法——合成控制法，对2014年和2015年未公开部分省直部门预算的福建省和山东省进行政策的定量评估。本文的创新主要体现在以下三方面：第一，在评估方法上，借鉴了阿巴迪和加德阿萨巴尔（Abadie和Gardeazabal，2003）提出的合成控制法，采用对多个控制对象加权拟合反事实事件的方式，模拟福建省（山东省）预算透明后的情况，试图解决以往实证方法中双向因果和政策内生问题，避免了样本选择偏误，减少了遗漏变量，可以更客观地评价预算透明度对地方财政支出绩效的影响。第二，在实证分析方法上，本文不同于以往研究对所有省份的透明度进行指标化评价，而是有针对性地构建预算不公开省份的对照对象，以反映预算透明度在特定省份的政策效果。第三，在研究对象方面，本文采用数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）方法对1995—2017年的地方财政支出绩效进行估算，这样既刻画了近年来地方财政支出的相对效率，又反映了其变化趋势和空间差异。