地方人大预算联网监督问题的成因

1.联网监督主客体的数据权限匹配模糊

联网监督归根到底是人大预算监督运用大数据的一种技术手段。人大预算监督的主体主要包括（全国、地方）人民代表大会、人大常委会、人大财经委员会、人大常委会预算工作委员会和人大代表五个层次，联合主体还包括参与预算审查的审计部门、财政部门和特聘智库专家等。人大预算监督的客体是一系列预算决算报告和报表，以往人大对预算的监督多依靠财政部门提供的预决算报告，或部门直接公开提供的预决算信息。联网监督的信息如何在监督主体和客体间进行权责匹配和数据开放是目前尚没有集中以建立正式制度解决的重要问题，如人代会期间数据开放的权限如何设定，平时人大代表有无权限查阅联网监督的实时数据，人大代表履职中是否需设置关注预算联网监督的事项和相关次数，或何种专业技能的人大代表应重点关注。又如日常监督中哪个监督主体应该对联网监督工作负主要责任，不同层级的地方人大是否应有专门对预算联网监督负责的机构，负责机构的人员配备如何，对应的级别和编制如何解决；联网监督工作的成果应如何展示，向谁展示，展示的频率是否有相应的要求；针对联网监督发现问题应如何及时解决，是否设定了规范的上报流程等。

当前的联网监督硬件和软件系统虽然已在全国层面建成，但制度层面缺乏进一步的设置。自2018年起，按照《指导意见》，地方人大需在巩固省级人大联网监督的基础上，推动所属地市的人大联网监督系统建设，在2019年实现地级市的全覆盖并逐步将联网监督系统的覆盖面扩大到县级人大。因此，联网监督系统的“省—市—县”全覆盖仅解决了系统中“有数据”的问题，对于“如何用”“谁来用”、如何分析数据、谁对分析结果负责、数据分析结果如何有效运用的制度建设和工作流程尚缺乏标准。

2.系统建设模式和数据报送标准差异较大

首先，各地区联网监督系统的建设模式存在差异。各地的建设模式主要分为高一级人大统建、低一级人大共同使用、全省内监督系统相对统一的模式和省、市、区（县）各自建设、纵向贯通两种模式。前一种模式系统的纵向贯通性相对较高，而后一种模式纵向连通必定存在时间差。比如，四川省采用了后一种模式，省内主要负责联网监督技术开发的软件公司包括北京用友、中科成都信息技术有限公司和广东铭太信息技术有限公司等。不同软件下的系统操作存在差异，因此四川省率先在全国出台并实施了联网监督数据信息的规范文件，要求不同软件和系统下应包含相同的数据结构。标准的出台，有利于监督系统内数据结构的统一。(https://www.daowen.com)

其次，在报送数据统一标准的前提下，由于报送信息本身的预算分类不合理，仍然会导致数据间的钩稽关系不强，监督“看不清”的现象仍然存在。以“转移支付预算”为例，在四川省预算监督标准的设计中，需分项分别按月和按年提供本级财政专项资金预算下达和汇总情况^[13]，从分配金额、进度、依据、功能分类、资金用途和历史年份对比进行执行监督。以往四川省审计厅的审计工作报告显示^[14]，转移支付需要重点关注，支出项目更为详细的披露至少应同支出进度同等重要，但目前简单的功能分类无法显示每笔转移支付资金的使用主体、目的和使用方式。同时分别按月和年监督的报送频率是否恰当也是联网监督标准需要进一步讨论的问题。

3.联网监督内外合作的运行机制有待完善

首先，部分地区地方人大联网监督的系统建设中缺乏有效的部门配合。一方面，人大联网监督的原始数据来源于财政等各部门，另一方面，人大监督的反馈与整改也依靠各具体部门的具体执行。实践证明，只有地方人大和各部门的有效配合才能实现联网监督的既定目标。国内联网监督的试点广东省是较早涉及联网监督的地区。最早的模式是以财政为主体进行的信息系统建设，人大仅是被动地被分配监督信息模块，后面随着信息系统的建成和财政部门的积极配合才开始以人大为主体进行联网监督系统建设。实践证明，只有财政、审计、税务、国资和社保等部门和人大的有效配合，才能有助于预算联网监督工作的开展。

其次，人大内部各项监督工作缺乏与预算联网监督的互联。人大监督包括法律监督、工作监督和预算监督三个方面，预算监督是以财政收支为载体的监督，主要目的是为了保障党领导下党和国家的各项政策措施得到恰当的实施，保障人民当家做主的地位，保障人民的根本利益，保障依法治国的实现。因此预算联网监督应与其他监督相互配合，共同达到更好的监督效果。