四川省产业引导基金面临的挑战与成因
近年来，四川省经历了政府产业引导基金的快速发展过程，但也面临一些挑战。
1.引导基金设立缺乏统筹规划，引导效果不显著
省级引导基金设立之初的主要目的之一，是形成全产业链的覆盖和补充，打通产业链比较薄弱的环节。综合前期调研和其他渠道获取的有关信息，当前省级引导基金在发挥产业引导作用并形成产业集群优势上还未体现出显著的效果，无论是产业主管部门还是产业界并未将产业引导基金作为本行业发展的重要资本要素加以考虑。
其主要原因在于部分基金在设立初期统筹不足，存在盲目性，将“基金规模做大”的目标放在了比较高的优先级，而对“基金质量做优”的思考不足，部分基金迟迟无法实现有效投资，省级引导基金之间和省、市、区各级引导基金之间基本不存在横向和纵向的联动和协调配合。此外，在基金投资的过程中，基金管理机构无法真正保持独立，在作出投资决策时，受到有关部门推荐的干扰较大，相较于原有的财政产业补贴政策并未体现出优越性。对于一些发展情况一般、投资的社会效益与经济效益未达预期、缺乏活力已经不适合经济产业发展大环境的基金，缺乏明确的基金撤销工作流程，导致行政资源和财政资源闲置或浪费。
在基金对产业的引导效果上，主要存在两个问题：第一，当前投出的企业间产业互促关系较弱。本研究发现，具有产业协同作用的企业数量有限，产业链协调发展的初衷未能实现。第二，重复投资现象比较严重。重复投资主要体现在不同引导基金同时持股重复投资于同一个企业，或者属于相同母公司的企业。省级基金和其他层次的市县级产业引导基金重复投资于相同企业或关联企业，不同层级的产业引导基金预算投入事实上进入同一个资本池，基金投资结构不科学，管理上对接困难不利于统筹，在事中事后评价上存在弄虚作假空间，奖罚界定困难。
2.引导基金对三大目标未能兼顾，基金投向及其进度不合理
产业引导基金有三个目标：引导产业发展、规范投资管理和带动社会资本。省级引导基金总体上是运用股权投资渠道对原有转移支付、补贴制度和政府优惠借款等财政主导的产业促进手段的补充和替代。然而调研发现，目前基金对产业的引导作用、规范投资管理和带动社会资本的效果上很难兼顾，省级引导基金为了完成既定投资目标，存在与传统产业促进手段融合或向传统财政工具转化的趋势，最典型的就是“名股实债”现象难以避免。
大多数省级引导基金虽然在设立之初并未明确由政府资本承担劣后级兜底责任，仅声明将产生的收益较多让利于社会资本。让利于社会资本的确符合产业基金的设立初衷，不过对于投资失败产生的风险如何处置目前还缺乏明确的预案。事实上，当前部分引导基金为了吸引社会资本，存在暗示或者变相承诺由财政资金对风险进行兜底或者承担较高比例风险的问题，引导基金并不避讳这一现象，且承认这是包括当前我国其他大多数地区在内众多类似性质产业引导基金的普遍做法。这就使得原有的以直投为主的股权基金制度产生了债务化特征，基金制度产生了一定的扭曲，但是产业引导基金的外衣又在一定程度上规避了财政预算绩效考核和审计监管的空间，总体上既影响财政资金使用的效果又留下了违规操作滋生的土壤。
结合课题组调研座谈所了解的情况，从表1可以看出四川省产业引导基金投资运行现状呈现如下特点：各支产业引导基金投资完成比例呈现明显差异性，且总体上大多数基金投资进度完成比例较低。另外，在计划投资进度完成比例上，基金呈现出两极分化的分布，部分较高，大部分则明显偏低。总体来说，四川省产业引导基金的发展尚未达到预期水平，总体未完全实现预期效果，这部分财政预算的实现不充分。
这种现象部分同样源于基金规划设立时缺乏科学性，部分产业引导基金锁定当时的产业或政策热点，但此类产业投资与四川省产业与发展现状是否适配，在设立之初并未加以专业科学和充分的论证。当然，四川省总体发展规划调整也对此存在影响。另外，有的基金在设立之初并未充分全面地考虑到之后在基金投资上的困难，导致基金虽拥有较先进的理念，但对在基金实际运行中存在的困难准备不足，后续政策支持有限，导致融不到资，投不出去。
另一个原因在于省级引导基金本身制度设计和管理方式的灵活性和制度性都尚需加强。四川省产业引导基金的投资方向主要集中于预先规划好的特定产业，一旦该产业景气程度下降，则随之给基金的投资带来困难。之前的热点行业可能已经不再受重视，则相应的基金就会处于搁置的尴尬状态。相比之下，上海、北京等发达地区的政府产业引导基金更多体现出综合性基金的特征，即比较充分地实践了“除了不能投的，都可以投”的投资模式，在产业结构、产业优势发生调整的阶段，基金可以比较灵活地和相对自由地根据市场客观规律调整投资结构。
3.引导基金的管理市场化程度不彻底，市场风险承受力低(https://www.daowen.com)
尽管包括四川省之内的许多省级产业引导基金设立时都有“政府相关部门不干预产业基金具体管理和运作”的此类表述，但从调研情况来看，对于基金管理完全不干预的目标尚未实现。其原因在于，省级产业引导基金为全省经济建设大局和特定政策目标服务，需要接受政府的投资指导，而政府如何指导投资并没有明确表述和规定。实际上，在四川省产业引导基金绩效考核评价指标中，是否投资于推荐项目具有明确的绩效考核标准。如果政府主管部门对于投资方向不指导，则财政资金注入无意义，甚至容易对社会投资造成挤出；如果主管部门“过度指导”，甚至明确要求投资的项目、金额、时间等，则所谓的不干预具体管理运作将会是空谈，因为无论是谁通过什么方式管理基金，其根本性的投资方针战略都是既定的。在这种基金管理制度下，政府主管部门“指导权”可解释空间很大，加之产业引导基金本身就由省财政利用预算拨付资金发起设立，这导致实际上截至目前投资比较自由的基金多是总体规模很小的试验性质引导基金，真正对产业有较大影响力的投资项目高度依赖政府对接。
因省级引导基金的本质特征和财政出资对于相应政策目标的要求，决定了它与完全市场化的基金必定存在差异。如：各级政府将推荐重要项目作为基金投资目标，可以推测这类项目必定在基金的投资规划中占据较高优先级。目前省级基金的市场化变革，主要体现在运行、管理等工作效能的提升上，而非总体投资设计方向上，但如果政府对投资完全不做要求和指导，也存在可能违背引导基金设立初衷甚至基金流向房地产、证券市场的担忧。不得不指出的是，由主管部门指定明确的投资目标甚至被投企业，可能是以前我国传统财政和金融政策理念的一种惯性延续，一定程度上影响了产业引导基金应有作用的发挥。在规划了相应的产业发展大方向之后，基金管理机构在合理完善的制度和绩效评价方法的规范下，理应具备对产业扶持规划的理解，应该作出合理的判断，过多的推荐项目可能干扰这种专业的判断。既然产业引导基金是对传统产业发展财政扶持政策的补充和部分替代，那至少在引导基金层面上应当减少行政力量的干预，以基金管理激励和基金绩效为基准形成确保基金投资质量和政策目标实现的反馈闭环。
近年来，国际形势出现明显变化，我国提出了“双循环”相互促进的发展格局，出口依赖型企业面临的压力加大。在2020年新冠疫情发生之后，不少实业部门受到了较大经济冲击，波及面广，在这种突发性重大风险面前，省级产业引导基金目前工作主要围绕已投企业的投后管理，投资、绩效评价等工作受到很大影响。此外，在减税降费逐步深入、总体财政预算吃紧的大环境下，产业引导基金难以及时、有针对性地提出有效的应对重大风险或灾害的管理和预算绩效保障预案，在协助部分受冲击较大产业渡过难关、及时恢复生产上也没有能动性地发挥有效作用。总体上，引导基金对总体经济环境变化、系统性风险和突发重大风险的承受能力较低。
究其原因，这种问题与产业引导基金相关制度尚未健全、相关管理经验处于空白时就大幅度扩大投资有关。一只健康的基金一定是制度管理完备的基金，仅仅依赖大规模的资金投入和主管部门关怀，但缺乏科学管理制度和严密制度体系的基金，肯定缺乏健康发展的根基。另外，不同于部分自我成熟比较快的行业，产业引导基金在当前的总体管理制度下“旱涝保收”，自我革新自我优化的能动性不充分。这些问题，可以通过完善绩效评价监督的方式尝试解决。
4.引导基金带动社会资本效果不足，尚未有效促进产业结构升级
引导基金的一个主要优势和特色，是发挥财政资金的带头作用，进而引导社会投资流向，产生杠杆效应，成倍放大省级财政资金的政策效能，同时也为社会资本的投资提供一个合适的出口与渠道。杠杆作用的发挥程度和对社会资本的带动程度是省级引导基金绩效考核的重要指标之一。不过，在调研中课题组发现，目前省级产业引导基金杠杆效应的体现并未达到预期水平。社会资本的注入渠道较为单一，对全社会投资的影响力非常有限。根据现有资料，结合调研中有关主管部门和基金管理部门负责人的披露，目前省级引导基金所吸引的配套资金主要来自地方性商业银行资本，其他资本渠道来源有限。许多地方性商业银行拥有国资背景，加之近年来我国对于商业银行的资管新规出台，银行可以对外进行产业投资的资本数额和来源渠道有限，这不免造成引入的社会资本“社会属性”并不充分。
正如表1所体现的，部分投资基金截至2019年完成的投资仍与规划的投资规模有明显的距离。诚然，综合考虑投资的数量和质量，并不能说快速完成投资预算规模指标的基金一定拥有较高的投资绩效，但这一现象的确客观地反映出目前引导基金的规模和投资活力并未达到预期。尽管基金盲目设立和开展大规模投资会导致管理缺位，但同时不可忽视的问题是基金规模太小则引导效应不足。
虽然四川省产业基金的规划规模（大于1000亿元）在国内同类基金中已属比较可观，但是这些投资分散在近20只引导基金，尚未能对实现相应的产业发展及结构升级提供足够的推动作用。事实上，由于当前仍处于四川省产业引导基金发展的初期，发展前景存在不确定性，加之近年“减税降费”等财政政策的逐步施行带来财政压力较以往可能有所提升，的确不宜设置过高目标基金规模，以免给财政预算拨付带来过大负担。不过，这种现象可能导致在投资领域普遍存在的悖论，即投资规模过低带来的推动作用和投资效果不理想，进而影响了日后发展规划与决策中对相应基金实际潜在作用的判断，产生链式作用，进一步导致投资规模被压缩。在财政预算、投资规模的规划上，省级财政和主管部门宜引入更加灵活的调整基金设置和基金预期投资规模的机制，将基金动态地运用在当下发展潜力较大的产业中。
5.引导基金后续管理政策需及时出台
当前省级引导基金管理实施的纲领性文件《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》于2015年9月30日发布，并明确指出该办法有效期为五年。在五年之中，四川省的经济发展运行出现了一些新形势新变化，国家总体经济发展环境也与当时不尽相同。为了适应这些新变化，省级产业引导基金的管理办法有必要作出修订或更新。不过，截至2019年底，课题组暂未在财政厅或有关主管部门公开的渠道上查询到有新的文件初稿进入公开征求意见或讨论的公示。此外，在2015年发布的文件当中，也没有明确有效期截止后如何推进后续管理的设计，如原办法有效期自动展期等。据推测，可能是因为2020年疫情的影响导致新的文件设计、讨论与出台的进行受到一定影响，也可能是新的文件早已在酝酿和讨论但暂未公开。
无论是出于哪种原因，课题组建议省级产业引导基金的主管部门和基金管理部门进一步推进产业引导基金相关管理奖惩制度的建立和完善，牢牢守住省级产业引导基金加强产业发展引导市场化程度的初衷，尽可能避免管理制度体系的空窗期和缺位期。同时，及时公示政务公开清单中要求的信息，让政务更加公开透明，让参与省级基金的单位、企业和个人更好地领会其中的精神，加强对政策目标的理解，更好更高效地利用这个工具，共同服务四川省经济建设大局。