克林顿政府与双重遏制
1993年初，就在克林顿政府要上台的时候，以色列总理伊扎克·拉宾和他的外交部长西蒙·佩雷斯开始宣称伊朗是美国和以色列一个越来越大的威胁。以色列领导人将伊朗描绘成危险的敌人，部分原因是，既然苏联的威胁已经消失，那么他们就将伊朗看作促进华盛顿同耶路撒冷更紧密关系的途径。其希望在于，美国将把以色列看作对付伊朗扩张主义的防波堤，这与将以色列看作对付苏联在中东地区影响力的防波堤如出一辙。以色列也无可非议地关注伊朗重新有兴趣开发精密核武器的计划。〔12〕《华盛顿邮报》在1993年3月中旬报道说：“在以色列政界，人们坚信需要使美国公众舆论和政治领导人相信约束伊朗的紧迫性，而且美国是唯一一个有能力这样做的全球性力量。”〔13〕
正如我们以前讨论过的那样，通过采取双重遏制的政策，克林顿政府对以色列的恳求作出了响应。该政策不仅首先在华盛顿近东政策研究所由马丁·因迪克进行了清楚的表达，而且当时的近东事务助理国务卿罗伯特·佩莱特鲁（Robert Pelletreau）也告诉特尔塔·帕西说，这项政策实质上是以色列一项建议的翻版。〔14〕布鲁金斯协会萨宾中心的肯尼斯·波拉克也指出道：“耶路撒冷是地球上不会误解双重遏制的为数不多的几个地方之一。”〔15〕新政策要求美国放弃在波斯湾充当离岸平衡手的传统战略，相反却为了遏制伊朗和伊拉克的目的而在科威特和沙特阿拉伯驻扎相当数量的军队。事实上，这项政策设计是用来更多地遏制伊朗；该政策的目标也是要引起“伊朗行为的巨大变化”。在其目标当中，其中之一是要迫使伊朗停止支持恐怖分子，放弃它的核计划。〔16〕
虽然有以色列的关注这一原因的存在，但是在20世纪90年代初，美国采取强硬路线的伊朗政策并没有充足的理由。如果有理由的话，那也是相反的理由。阿克巴尔·哈什米·拉夫桑贾尼（Akbar Hashemi Rafsanjani）在1989年成为伊朗总统，他致力于改善伊朗同美国的关系；而刚刚遭受同伊拉克毁灭性战争的伊朗，那时候对美国几乎说不上是一个军事威胁。事实上，20世纪90年代初，美国领导人对萨达姆·侯赛因的关注要多得多，因为美国刚刚同他打了一仗。〔17〕此外，伊朗的核计划在1993年几乎还没有成功开始。以色列喧嚷着要采取更加对抗性的政策之前，在华盛顿几乎听不到要求更加强硬的伊朗政策的声音；而双重遏制政策在开始宣布的时候曾受到广泛的批评。〔18〕
到20世纪90年代中期，对双重遏制政策存在着越来越多的不满，因为这一政策迫使美国同两个互相厌恶对方的国家都维持敌对的关系，这使得华盛顿在处理使这两个国家循规蹈矩这一费力的工作时备感孤单。结果在美国，考虑同伊朗接触而非对抗的压力开始形成。〔19〕然而，与此同时在以色列，拉宾受到要求克林顿政府使自己的政策强硬起来的压力。〔20〕拉宾的批评者感到，双重遏制没有真正的威力，因为它几乎阻止不了伊朗同美国之间实质性的经济交往。以色列和以色列游说集团——特别是美国以色列公共事务委员会——动员起来拯救双重遏制，并且关闭那些允许美国公司在伊朗进行贸易和投资的窗口。帕西在1994年中期报道说：“在以色列政府的命令下，美国以色列公共事务委员会在华盛顿起草并散发了一篇74页长的文件，该文件认为伊朗不仅是对以色列的威胁，而且也是对美国和西方世界的威胁。”〔21〕按照波拉克的观点：“右翼、美国以色列公共事务委员会、以色列人全都在大声叫嚷着（对伊朗）实施新的制裁。”〔22〕克林顿政府之所以愿意继续前进，基本上是因为奥斯陆和平进程的原因，想确保以色列感觉安全，以及潜在的破坏者伊朗不会破坏和平进程。
美国以色列公共事务委员会在1995年4月设计出了基本的游戏计划，当时它发表了一份题为《美国对伊朗进行全面制裁：行动计划》的报告。〔23〕然而，根据那一点，将经济套索加在伊朗脖子上勒紧的步骤已经开始采取了。来自纽约州的共和党参议员阿方斯·达马托（Alfonse D'Amato）——按照波拉克的话来说，在“得到以色列人的帮助下”——于1995年1月提出一项立法，要求终止美国同伊朗之间的全部经济联系。〔24〕克林顿政府一开始的时候反对这项立法，因而该项立法在国会处于胶着状态。
但是两个月之后，在伊朗选择美国的石油公司美国大陆石油公司（Conoco）开发斯瑞（Sirri）油田的时候，以色列游说集团中的团体取得了他们的首次成功。〔25〕伊朗故意在其他外国竞标者当中挑选美国大陆石油公司，以便发出它有兴趣改善同美国关系的信号。但是这一友好的提议毫无结果，因为克林顿在3月14日扼杀了这一交易。一天之后，他发布一项行政命令，禁止美国公司帮助伊朗开发油田。克林顿后来说道，对美国大陆石油公司交易“起到最大作用的反对者之一”，是世界犹太人大会前主席埃德加·布隆福曼爵士。〔26〕美国以色列公共事务委员会也在搞砸这项交易中起到了主要的作用。〔27〕
5月6日，总统发布了第二道禁止同伊朗进行一切贸易和金融投资的行政命令，他将同伊朗的这些活动贴上了“对美国的国家安全、外交政策和经济构成了非同寻常的极端威胁”的标签。〔28〕一星期前，克林顿在对世界犹太人大会发表演讲的时候，他实际上宣布他打算采取那一措施。〔29〕波洛克指出，他禁止美国大陆石油公司的交易，并发布那两道行政命令的决定，是“我们对以色列进行支持的主要表现”〔30〕。具有讽刺意义的是，虽然以色列支持美国切断同伊朗经济联系的决定，但是它却没有通过任何禁止以色列—伊朗贸易的法律，而且以色列人还继续通过第三方购买伊朗的货物。〔31〕
但是以色列游说集团却不满足于那些行政命令，因为如果克林顿改变自己的决定，那些行政命令就能够迅速加以改变。以色列坚强的捍卫者A.M.罗森塔尔在《纽约时报》的专栏文章中表明了这一点，他在其中对大陆石油公司的交易进行批评：“（行政命令的）唯一问题，是总统能够取消他所颁布的东西。”〔32〕为回应这一潜在的问题，特尔塔·帕西报道说：“美国以色列公共事务委员会主动地”修改达马托参议员在1995年1月提出的这一法案，“并说服这位纽约州的参议员重新提出这一法案——以美国以色列公共事务委员会建议修改过的版本”〔33〕。新法案最终变成《伊朗—利比亚制裁法案》（Iran-Libya Sanctions Act），该法案对任何在伊朗或利比亚投资超过4000万美元进行石油资源开发的公司实施制裁。虽然这项建议的立法激怒了欧洲的盟国，但是众议院还是在1996年6月19日以415票对0票获得通过；1个月之后，参议院也全体一致地通过了这一法案。即便在整个行政当局中对这一新的立法有着重要的反对意见，但是克林顿却在8月5日签署了这一法案。事实上，肯尼思·波拉克写道：“行政部门的许多人痛恨达马托法案。对于许多人来说，‘痛恨’这个词实际上还太过于温和。”然而，“克林顿总统的许多国内政策顾问却认为，白宫如果不支持这一法案将是愚蠢透顶的”。〔34〕
由于克林顿在3个月后要进行重新选举，因此他们可能是正确的。就像以色列《国土报》军事记者泽厄夫·希夫当时指出的那样：“以色列虽然只是这个大方案中一个微不足道的小因素，但是人们不应该断定它不能够影响华盛顿圈内的那些人。”〔35〕类似地，就在进行这些制裁之后，在不同的行政当局里担任过许多内阁级别职务的詹姆斯·施莱辛格（James Schlesinger）评论道：“几乎不可能存在夸大以色列支持者对我们中东政策的影响力。”〔36〕(https://www.daowen.com)
美国大陆石油公司的插曲，进一步使人怀疑这种经常为人们反复说到的观点——即“石油游说集团”才是隐身在美国中东政策背后的真正力量。在这个例子中，一家美国公司想同伊朗进行交易，而伊朗也想同它做生意。石油行业反对推翻美国大陆石油公司的交易，它也反对向伊朗实施制裁的立法。〔37〕就像本书第四章中指出的那样，虽然迪克·切尼今天是一个引人注目的同伊朗进行对抗的鼓动者，而他在20世纪90年代担任哈利伯顿石油供应公司总裁的时候，却公开反对美国的制裁计划。但是，在每次决定中，美国以色列公共事务委员会都以不可抗拒之势战胜了石油利益集团。在同以色列和以色列游说集团进行比较的时候，这些结果为石油公司对美国中东政策产生如何微小的影响提供了更多的证据。
即使是在明显有新的接触机会的情况下，美国的态度依然还是强硬的。1997年5月23日，穆罕默德·哈塔米（Mohammad Khatami）当选为伊朗总统。他比他的前任甚至更加热心于改善同西方的关系，尤其是同美国的关系。在8月4日的就职演说和12月14日的第一次记者招待会上，他发表了和解性的评论。更为重要的是，在1998年1月7日美国有线电视新闻网对他进行的一次冗长采访中，他特地表达了他对“伟大的美国人民”和“他们的伟大文明”的尊敬。他还清楚地表明，伊朗并不“以摧毁或削弱美国政府……为目的”。他对1979年占领美国使馆的臭名昭著的行为感到遗憾。由于认识到在德黑兰和华盛顿之间存在的敌意，他要求“为准备变化和创造研究新局势的机会而砸碎缺乏信任之墙”〔38〕。
进而言之，哈塔米没有排除在历史上的巴勒斯坦存在一个以色列国的可能性，宣称说：“所有形式、所有表现的恐怖主义都应该受到谴责。”他也谴责针对以色列人的恐怖主义，并指出说：“在我看来，支持那些为解放自己的土地而战的人不是支持恐怖主义。”纵然有这样的警告，但是哈塔米的评论依然是伊朗立场的明显改变，而且其他的伊朗发言人立即附和说，如果以色列同巴勒斯坦人达成协议，伊朗愿意接受以色列的存在。〔39〕
紧接着哈塔米的和解性评论，克林顿政府在同以色列和国会中的主要人物协商之后，作了许多改善伊美关系的小姿态。〔40〕克林顿和国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）对西方过去的作为发表了后悔的评论，而且美国放宽了两国之间的旅行签证限制。甚至连双重遏制的设计师、当时担任美国驻以色列大使的马丁·因迪克都告诉记者说：“美国已清楚地反复表明，我们没有什么理由反对伊朗的伊斯兰政府……我们准备进行对话。”〔41〕但是商业限制依然有效，而且双重遏制在克林顿第二个任期余下的时间里依然继续下去。路线改变的失败，部分原因是由于伊朗国内的强硬派，他们强烈反对哈塔米同“大魔鬼”进行接触的计划。〔42〕但是以色列及其美国的支持者，也在阻碍美国同伊朗恢复友好关系的过程中起到了重要的作用。
对于发起者来说，以色列游说集团基本上要对哈塔米1997年上台之前那些年里发展出并维持的遏制情形负责。当然，那一政策起到了毒化德黑兰与华盛顿之间关系的作用，而这回过头来又增加了那些反对这位更温和的伊朗新领导人的政客们的力量。进而言之，哈塔米要求改善同美国的关系在1997年12月中旬一旦变得清楚，以色列官员就对他的倡议进行阻碍。以色列《国土报》报道说：“就有关美国对伊朗政策即将改变的报道，以色列已经对华盛顿表示了它的关注。”该报还说，内塔尼亚胡总理“已经要求美国以色列公共事务委员会……在国会加紧行动，以阻止这样的一种政策变化”〔43〕。
美国以色列公共事务委员会像内塔尼亚胡所要求的那样做了。按照一位美国著名的伊朗问题专家加里·西克（Gary Sick）的话来说：“哈塔米当选后美伊关系的逐步改善，没有反映在美国以色列公共事务委员会的立场中。事实上，到1999年初，只有美国以色列公共事务委员会、伊朗流亡的君主制主义者和人民圣战者组织（Mojahedin-e Khalq）这样的恐怖团体坚持他们的冷酷立场，即伊朗没有或者几乎没有发生变化。”〔44〕甚至在以色列驻美国大使于2000年春说过这番话——即可以接受克林顿允许某些食品和药品出口到伊朗——之后，美国以色列公共事务委员会依然反对这一立法。虽然美国以色列公共事务委员会反对取消从伊朗进口鱼子酱、波斯地毯、乳香子禁令的决定，但是反诽谤联盟和美国主要犹太组织总裁会议却主张这样做。〔45〕在这两起事件中，克林顿之所以最终都没有顾及反对意见的原因，主要是因为这两起事件涉及的都是小额贸易量，几乎没有什么争议。但是美国并没有作出严肃努力来抓住哈塔米试探性地伸出来的那只手。
在20世纪90年代期间，美国有很好的理由同伊朗接触，以便改善这两个国家之间的关系。就像布伦特·斯考克罗夫特所观察到的那样，双重遏制“是一个疯狂的想法”〔46〕。然而，以色列领导人却相信，阻止克林顿总统追求接触政策符合以色列的利益，即便那一更加咄咄逼人的政策不符合美国的国家利益。以色列一位对伊朗持鹰派立场的著名人物伊弗雷姆·斯奈（Ephraim Sneh）简明地陈述了这一点：“我们反对它（美伊对话）……因为美国的利益并不与我们的利益相一致。”〔47〕以色列游说集团追随以色列的领导。