协商民主的制度化、法制化建设

1949年9月的第一届全国政协会议获得了协商建国的巨大成功，堪称是协商民主的经典范例，但那是属于替代行使人民代表大会职能性质的一个特例。自1954年我国实行人民代表大会制以后，政协的协商民主如何与人大分工配合、衔接互补，一直没有深入的理论支持和明确的制度保障。特别是经历反右运动和“文革”动乱，政协事业遭到了严重破坏。中共十一届三中全会以来，政协事业得到逐步恢复和发展。1989年12月中共中央颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。1993年全国人大八届一次会议修改宪法，把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”载入了宪法，特别是随着政协章程的不断修订完善和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的颁布，政协协商民主的制度化建设迈出了可喜的步伐。但客观地讲，政协协商民主的制度化建设还存在不少问题，还有很大发展空间。一是政协协商民主的制度仅限于政协本身的章程和各级党委的文件，还没有达到国家立法的高度和纳入以法治国政治制度设计的框架，从这个意义上讲，还缺乏法理的权威性；二是政协协商的内容、协商的主体、协商的程序和规则、协商成果的处理、信息反馈和效果评价等方面都还不够具体，随意性较大，可操作性也不强，缺乏约束力；三是如何体现和保证“坚持协商于决策之前和决策之中”，如何界定“重大决策”和“共同性问题”，也没有明确的说法。就拿最重要的每年一次的“两会”来说吧。从全国到地方各级政协会议先是用两天时间做政协常委会工作报告和讨论报告，其间对全国政协而言，党和国家主要领导人到若干个界别参加小组或联组讨论，听取意见；地方政协则是由党委书记在开幕式上做重要讲话。然后就是列席人大会议，听取和讨论政府工作报告等人大会议的几个主要报告。此时，党政主要领导都参加人大的活动，政协这边就是委员自己讨论。其间，政协会组织2～3次议题广泛的大会发言，其中虽不乏睿智的意见和建议，但也只是一家之言；地方政协也有组织几个专题协商会议，但那也只是委员个人发言而已，都缺少讨论协商过程，很难达成共识，形成较为完整有力的建议来。虽然政协列席人大会议，讨论相同的议题，但政协、人大之间没有有效的交流、沟通的渠道。因此，在“两会”上如何体现政协协商民主的成果，如何体现“坚持协商于决策之前”的初衷，如何体现“中共党委动议—政协协商—人大决策—政府执行”的运作模式，都是一个值得研究的问题。我曾在2000年中国人民政治协商会议第九届全国委员会第三次全体会议上提出将政协与人大的会议分别召开的提案，即政协会议协商在前，人大会议审议在后，并建议为人民政协单独立法，但未能立案，仅作为信息来处理。今天，我认为重提此建议的条件成熟了，并建议进一步认真研究党委、人大、政府与政协的协商对接关系的程序和制度，加快人民政协单独立法的进程，强化政协协商民主的法理依据。仅从以上分析来看，就足以说明政协协商民主的程序化、规范化、制度化和法制化建设还有很多方面需要研究和改进。