生态保护面临的问题与挑战

黄河流域生态保护当前面临的问题主要是流域生态环境依然脆弱，经济发展与资源环境承载力矛盾突出，水资源利用效率低，同时也缺乏流域省（自治区）之间生态环境协同治理、综合管控机制。

一是流域生态环境脆弱，生态环境潜在风险高。黄河上中下游具有不同的地理特征和生态环境，黄河上游整体看生态环境较好、水源较充足，但局部地区出现了生态系统退化状况，水源涵养功能下降，甘肃、宁夏等地气候多干旱少雨，存在地域荒漠化问题；黄河中游地区具有丰富的煤炭、能源资源，水土侵蚀、流失严重，工业污染、城镇生活污染和农业面源污染问题突出；黄河下游地区所处黄淮海平原农业发达，但黄河流量偏小，水资源相对匮乏，人多地少，人地关系紧张，河口一些地方出现湿地萎缩。整体来看，黄河中上游部分地区河段已丧失生态功能，流域资源环境承载力已经超出可承载水平，整体生态环境相对脆弱。黄河流域生态环境脆弱的同时，污水处理等基础设施建设缺乏，流域污染治理水平滞后于经济发展，流域内高污染、高能耗产业造成的环保事件时有发生，潜在环境风险高。

二是经济发展与资源环境承载力矛盾突出，污染防控压力大。黄河流域是我国煤炭、电力能源的主要生产基地与供应基地，是金属冶炼、石油化工产业聚集地区，长期以来区域经济表现为粗放式发展模式。以能源、原材料为主的传统工业企业所占比重较高，高技术产业发展缓慢，区域自主创新能力不足，高能耗、高排放、高污染问题加剧了经济发展与资源环境承载力间的矛盾。^[24]黄河流域清洁生产和污染治理能力偏低，水体稀释和降解污染物能力不足，黄河流域污染防控压力大，面临着水污染、大气污染和土壤污染防控治理压力，尤其是整个黄河流域水质面临考验：一是黄河流域煤炭开采、金属冶炼、化工等高污染、高能耗产业数量多，企业污水污染物排放难达标；二是农业生产过程中，化肥、农药使用量大造成流域土壤污染、流域水污染；三是城市人口数量增加，生活用水量不断增加，生活污水排放增多。^[25]

三是水资源利用效率低，保障形势严峻。黄河水资源总量不到长江的7%，黄河全域人均水资源为530立方米，人均占有量仅为全国平均水平的27%，低于水资源困乏地区1000立方米／人的水资源标准，但流域水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线。^[26]黄河流域一方面水资源短缺、水循环失衡；另一方面工农业用水利用方式粗放，水利用效率不高，流域水污染严重，供水量已经超过黄河水资源的承载能力。黄河流域水资源保障形势严峻，抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，如何量水而行、以水定地、以水定产、节水优先、还水于河，是黄河流域生态保护面临的重大问题。

四是流域生态环境协同治理、综合管控机制缺乏。黄河流域生态环境治理需要多方协同、综合管控。黄河流域总面积79.5万平方千米，涉及9个省（自治区）71个地级行政区和1个省直辖县级市，当前各省（自治区）行政区域间，并没有实现统一的经济发展规划、生态环境治理规划，黄河流域各地方政府、企业、社会公众等治理主体难以形成合理的分工合作，无法实施完善的协同治理。在法律法规层面，针对黄河流域生态保护与治理的规定也相对较少、难成体系。黄河流域区域生态环境协同治理机制、跨界治污机制缺失，各省份间缺乏协作沟通，生态保护治理效率不足，综合管理体制和运行机制不够完善，^[27]对黄河流域生态环境保护和经济高质量可持续发展形成制约。