坚持底线思维，实现公共服务资源下沉
相比于绝对贫困，相对贫困更加隐蔽，对教育、医疗、信息、科技以及金融服务等公共资源具有更高的要求。城乡公共资源的均等化是扶贫政策长效机制的核心。黄河流域城乡区域发展和收入分配差距较大，民生领域还有不少短板，广大落后地区在就业、教育、医疗、居住、养老等方面依然面临不少难题。为了实现黄河流域全体人民共同富裕、安居乐业的发展目标，需要不断完善相对贫困地区的基础设施建设和实现基本公共服务的下沉。尤其要重视在基本公共教育、基本医疗卫生以及基本金融服务等方面向贫困边缘群体的供给和倾斜。
（一）教育扶贫
2018年，我国九年义务教育巩固率为94.2%，但是由于辍学现象主要集中在农村，该数据隐含的农村基础教育状况仍旧不容乐观。农村教育贫困的显性原因是农村教育投资的不足，根本问题在于对贫困人口内生发展能力的提升不足。教育扶贫作为实现可持续减贫、永续脱贫的根本策略，能激发内生动力，有效阻断贫困的代际传递，成为一直以来我国扶贫工作的重要方式。与绝对贫困下教育扶贫的减贫特征相比，相对贫困下的教育扶贫在发挥公平性和益贫性的同时，更加强调农村优质教育资源配置、缩小城乡教育差距、提升贫困地区教育质量和推动乡村振兴，更加注重满足相对贫困主体的教育诉求，纾解贫困，实现人的可持续发展目标。近年来，黄河流域各地方政府根据实际情况发展教育扶贫措施，并取得了明显进步，有效改善了农村地区基础设施建设以及农村师资的紧缺状况。但是，乡村教育的痛点依然存在，教育质量不高的问题依然严峻，这也是今后黄河流域教育扶贫的重要着力点。
1.提升基础教育质量，维护农村教育公平
教育脱贫具有基础性、根本性的作用，是实现永久脱贫的治本之道，根本目的在于让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，通过教育改变命运，获取社会层次上升的机会。
一是要加快城乡教育一体化进程。这是让每个贫困人口都能享有公平有质量教育的关键步骤。要进一步加大经费投入，改善农村教育条件，加强学校网络教学环境建设，共享优质教育资源。加快缩小黄河流域东西部、城乡之间教育差距，促进基本公共教育服务均等化。
二是提高贫困地区教师专业化水平。乡村教师是教育扶贫的先行者，根植于农村地区的生活体验赋予乡村教师在教育扶贫过程中的独特认知与主体价值。在城乡教育一体化建设中，要把提高扶贫教师专业化放在核心地位，多渠道多层次开展教育培训，提升教师整体素质能力。要从制度层面提高乡村教师经济收入和社会地位，改善贫困地区乡村教师待遇，落实教师生活补助政策，补充农村教师数量，增强教师职业吸引力，提高教师到偏远农村学校工作的积极性。依靠教师扶贫，首先要解决教师之贫。
三是在黄河流域农村地区建立开放、服务的教育管理体系，推动教育管理转向教育服务，构建自下而上的利益表达机制。不断增强社会力量在农村教育反贫中的自主性，促进农村教育与农村社会的融合，扩大农村社会对教育反贫的参与，形成地方行政机构与社会组织的良性互动与合作。
2.推进农村教育信息化、智能化
信息化时代下，大数据、多媒体、人工智能等先进技术的快速普及和应用，为教育扶贫提供了更强大的助力。在收集分析信息、选择扶贫对象以及制订教育扶贫策略、配置教育资源、评估教育扶贫效果等方面，信息科技的参与和利用必将激发教育扶贫新的发展动能。一方面，教育扶贫的信息化将会和市场机制产生更多的交叉，能吸引更多社会资金的投入，缓解当地财政压力；另一方面，远程教育的开展使知识资源突破了时间和空间的约束，有效弥补了贫困地区师资的不足，实现资源共享，逐步缩小黄河流域内东西部之间、城乡之间教育资源的差距，并赋予教育扶贫以更多的活力。因此，要把握好数字化、网络化、智能化融合发展的契机，积极推进互联网、大数据、人工智能同现实教育的深度融合，以信息技术推动传统教育变革和课堂的优化升级，推动教育教学模式和教育形态的根本性转变，带动弱势地区的教育发展，从而促进黄河流域乡村地区教育质量迈向新高地。此外，要大力推行“远程教育＋电商”等模式，积极推动教育成果转化。
3.教育扶贫要以人为本，注重提升人口的内生发展能力
随着黄河流域扶贫工作的重点向相对贫困的转变，农村基础设施不断改善，贫困人口对教育的期待已经从“能上学”向“上好学”转变，对农村基础教育的内容以及培养方向也产生了不同的需求。实现农村教育的公平，在“起点公平”和“过程公平”以外，还要实现贫困边缘群体的“结果公平”。要充分考虑贫困人口对教育扶贫的需求变化，帮助困难群体追求社会属性，实现社会阶层的合理流动。对农村贫困人口的教育扶贫结果，既要关注成功升学，同时也要关注内生发展能力的培养，帮助扶贫对象在劳动力市场获得竞争资本。要积极推动职业教育发展，完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，面向企业和社会灵活设置特色专业、骨干专业，积极与企业对接，推动职业教育良性发展。
（二）健康扶贫
近年来，黄河流域广大农村地区合作医疗得到迅速发展，但是过程中还存在多种问题。流域内医疗资源的分布不均衡，主要体现在城乡之间农村医疗卫生水平差异较大，部分偏僻地区卫生设备匮乏、简陋，急病、重病无法在本地就医；医护人员匮乏，缺少有效培训交流机会，专业素质和业务水平偏低；治疗手段更新缓慢，缺乏与医疗业态前沿发展有效衔接，治疗方法得不到及时更新；部分贫困边缘人群因病致贫、因病返贫的社会基础尚未得到根本性改变。补齐贫困地区医疗服务短板，大力推动健康扶贫，让每一个人、每一个家庭都看得起病，不再因为疾病而陷入困境和绝望，是全面建成小康社会的应有之义。继续深化农村医疗体系改革，完善农村医疗体系的建设，是实现黄河流域社会和谐发展的一项基本任务。
1.加大农村医疗公共服务投入力度
2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，但是相对贫困现象仍会长期存在。因病致贫、因病返贫是贫困边缘群体陷入贫困困境的主要原因之一。在后扶贫时代，应当进一步重视医疗兜底保障在建设和谐社会中的作用。首先，要从推动城乡公共医疗服务均等化着手，增加经济欠发达地区的扶持政策力度，逐步扩大农村地区公共医疗服务投入力度，努力实现各种公共医疗服务资源向贫困落后地区和弱势群体的下沉，补齐农村医疗基础设施和公共卫生服务的短板，为农村群众提供安全有效、方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，解决长期以来的看病难、看病贵问题。
2.发挥农村医疗保障制度的扶贫功能
农村医疗保障制度是消除绝对贫困、减轻农民收入压力的重要途径。在黄河流域内，仍旧存在一定的特殊人群，比如收入略高于国家贫困标准线的贫困边缘群体，面临较高的健康风险，当遭遇一些突发性的疾病或者大病时，现有的农村医疗保障政策无法为他们提供充分的医疗保障。2019年年底，我国建档立卡的600万贫困人口中，因病致贫、因病返贫的比例占四成左右，远远超过其他因素。新形势下，推进农村医疗保障制度改革，实现医疗保障向弱势、贫困边缘群体的倾斜是摆脱因病致贫、因病返贫困境的关键。首先，要结合社会经济发展水平的提高以及物价等重要经济指标的变化，及时调整贫困标准的基数，将更多的贫困边缘群体纳入医疗扶贫保障的范围。其次，建立医疗保障体系各行政部门之间的衔接机制，提高运行效率。当前我国农村医疗保障体系主要包括新型农村合作医疗、新农合大病保险和农村医疗救助三个方面，三者之间行政体制不同，各部门之间缺乏有效的沟通衔接渠道，导致患者在申请、报销程序上较为烦琐，对贫困边缘群体存在较高的程序门槛，运行效率较低。要明确各部门的定位，建立制度化的沟通机制。最后，要建立健全医疗救助体系。作为新农合和大病保险的重要补充部分，现有的医疗救助资金来源渠道单一，政府财政补贴的力度较小且救助项目单一、救助病种少、资金缺口大，无法满足现有医疗救助的需求。要适当提高城乡居民基本医保的个人缴费标准，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度；对贫困边缘群体统筹实施好基本医保、大病保险、医疗救助三重保障，树立底线思维，夯实医疗救助托底能力，合理界定救助范围、救助对象以及救助标准，提高救助水平。
3.提升医疗保险的兜底保障功能
现阶段，我国实行的农村医疗保险实际报销比重较低，且农村地区保险意识淡薄，医疗保险制度的施行效果仍旧存在较大的提升空间，医疗保险与精准扶贫之间的关系还需要进行更深层次的研究。首先，要合理发展门诊统筹，采取有针对性的门诊补偿，提高大病发生人群的实际报销比例，起到合理的扶贫保障效果。其次，随着我国医疗费用的逐年增长，要合理提高农村居民医保筹资标准，减轻参保群众的缴费负担。
（三）金融扶贫
金融扶贫是解决相对贫困及返贫的制度安排与政策工具，能有效解决扶贫资金供给和贫困人口自我发展能力不足等问题，是助力贫困地区实现可持续发展和乡村振兴的重要措施。截至2019年年底，全国行政村基础金融机构的覆盖率达到99.2%，累计发放扶贫小额信贷6043亿元，惠及1520多万贫困户；产业精准扶贫贷款余额1.41万亿元，带动730万人（次）贫困人口增收；国家开发银行、农业发展银行累计发放易地扶贫搬迁专项金融债1939亿元。其中，金融扶贫在支持脱贫攻坚和服务乡村振兴方面起到了不可替代的重要作用。同时，也要充分认识到，有些地方的脱贫成果尚不够稳固，返贫现象还将在一定程度上存在。在努力巩固金融扶贫成果的同时，还要充分重视金融扶贫的可持续性，金融扶贫工作在金融手段运用上急需完善，要注重金融扶贫模式的推广与产品的创新，着眼于建立长效机制，更加强调对服务对象的“赋能”。
首先，金融扶贫重在减贫的可持续性，而不是一蹴而就。随着经济的发展，贫困线的指标会不断发生变化，随着黄河流域东西部地区以及城乡之间社会经济发展差距的逐步扩大，扶贫也将是一项长期性的工作。因此，金融扶贫作为一种连贯性的专业服务，更需要关注可持续性问题，培育困难群体长效的内生发展能力。其次，金融扶贫的市场机制需要进一步完善。在“特惠帮扶”理念下，立足于“脱贫攻坚”目标，金融机构可以充分运用各类财政政策扶持和补贴，给予贫困群体特殊化、超常规、大力度的信贷倾斜，这种模式不具有长期性。而且，相关的风险补偿分担机制滞后，税收减免、财政奖励、费用补贴等后续优惠政策没有跟进，难以形成金融机构扩大扶贫业务的动力。长期来看，金融扶贫需要逐步摆脱对财政的依赖，充分借助市场的力量来平衡各种利益关系。最后，金融扶贫在监管方面的支持政策尚未落实，放宽扶贫贷款不良比率的容忍度缺乏明确的标准，信贷考核及责任追究制度尚未明确尽职免责条款，使商业银行贷款发放意愿不高。
下一步，要深入整合金融扶贫资源与力量，增加有效制度供给，进一步加强扶贫部门与金融机构的合作，引导金融资源对贫困地区的精准服务，形成多层次的金融扶贫体系。一是充分发挥开发性、政策性银行的政策优势，支持贫困地区交通、水利、易地扶贫搬迁等基础设施建设项目，努力改善贫困地区的生产生活条件；二是要充分发挥农信社、农商行、村镇银行等农村金融的空间优势，着力打通金融服务“最后一公里”；三是充分发挥商业银行对接市场、信息灵活的优势，支持贫困地区发展特色优势产业，带动贫困人口脱贫致富。
1.建立、健全金融扶贫政策体系
要以完善金融扶贫政策为先导，强化扶贫政策的传导、措施推动，注重扶贫政策的长效机制。金融扶贫同时具备高风险和弱势性两种特点，在金融扶贫的政策框架内要突出政府财政资金的撬动作用，创新扶贫贷款的贴息和风险补偿办法，加大扶贫贷款的贴息和风险补偿力度。建立健全政策性金融扶贫组织体系、责任体系、产品体系、定点扶贫帮扶体系和精准管理体系。要突出扶贫贷款的质量和效益管理，明确扶贫贷款认定标准、规范认定材料和依据，建立扶贫贷款成效指标体系，提升扶贫信贷投向的精准性、资金使用的合规性和业务操作的规范性。
2.继续发挥政策性金融扶贫的保障功能
一是继续加强农村地区基础设施建设。基础设施落后，是农村脱贫的主要障碍之一。要不断加大对贫困地区交通、水利、电力等重大基础设施的支持力度，充分发挥国开行支持基础设施建设的传统优势，重点解决贫困地区“难在路上、困在水上、缺在电上”等问题，助力贫困地区改善发展环境，提升发展能力。围绕村组道路、安全饮水、环境整治、校安工程等难点和“短板”，创新融资模式，增加信贷扶持力度，切实改善贫困群众生产生活条件。
二是继续推广生源地助学贷款业务。生源地助学贷款是利用金融手段完善我国普通高校的资助体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度的重要措施。以“政府主导、教育主办、开发性金融支持”模式为基础，构建多方参与、风险共担、协同管理的助学贷款长效机制，以“不让一名学生因为家庭经济困难而失学”作为宗旨，坚持“应贷尽贷”，保障家庭困难学生公平受教育的权利。截至2019年年底，累计发放助学贷款1957亿元，支持家庭经济困难学生1334万人，覆盖了全国26个省（自治区、直辖市）、2348个县（区）和教育部认可的所有高校。
三是进一步发挥政策性农业保险功能，减少自然灾害等冲击对农业生产的影响，稳定农民收入，缓解农民负担。政策性农业保险是国家支农惠农的政策之一，是一项长期的基础工作，需要建立长期有效的管理机制。目前，我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系薄弱，农户投保意识淡薄。近几年，上海、吉林、江苏、黑龙江等省（直辖市）各项试点工作逐步开展，但总体上还不规范、不平衡。要尽快完善农业保险法律制度，制定行之有效的政策，通过明确的制度化、法制化进程加快政策性农业保险的发展步伐。同时，要继续完善政策性农业保险的经营模式。黄河流域农村地区地域辽阔，农业生产情况差异较大，要统一进行农业保险的产品设计、管理和经营，建立政府主导和管理、市场化经营的政策性农业保险运作模式。
3.加快金融扶贫产品模式推广与产品创新
鼓励金融机构积极在产品、模式、服务方面因地制宜开展创新，力求最大限度地发挥扶贫信贷资金的效用。近年来，黄河流域各地结合自身的比较优势和产业特点，在金融扶贫产品模式创新方面开展了丰富的尝试和探索，并取得了积极的成效。
一是以生产经营带动脱贫。以山东的“富民生产贷”为例，每带动1名农村贫困人口，便给予生产经营主体5万元优惠利率贷款和3%的财政贴息。截至2016年年末，“富民生产贷”贷款余额32.90亿元，带动贫困人口7.43万人。要在这些创意的基础上进一步开拓思路，不断创新金融扶贫产品模式，切实帮助贫困户解决就业及增收问题。要持续增加涉农企业的中长期贷款供给，满足企业购置固定资产、优化产能、实现产业升级等长期投资的资金需求，助推产业发展，因地制宜，灵活创新政府担保基金、贴息、担保公司与产业的多种贷款组合模式。
二是积极创新信贷产品与服务，丰富涉农信贷产品品种。金融扶贫的服务群体包括农村新型经营主体、村集体经济主体以及农户，这种从不同维度的金融赋能体现出金融扶贫的“全链条”特征。针对新型农业经营主体、小微农户企业等不同需求主体的资金需求特点，提高金融扶贫信贷产品的精准性，个性化满足涉农信贷主体的资金需求。着重加强能够提升农户发展能力的信贷供给，培育农户的内生发展动力，提升金融扶贫的支撑作用。
4.建立精准高效的金融扶贫征信体系
精准高效的征信服务体系是开展金融精准扶贫的重要前提。精准、高效的征信信息有助于正确划分困难群体的信用等级，促进信贷资源的合理配置，减少道德风险，降低金融市场的整体性信贷风险。现阶段，黄河流域的金融发展水平分布不均衡，东部和中部地区金融发展水平较高，金融资源相对丰富，征信体系建设较为全面。西部地区金融资源密度较小，金融基础薄弱，征信系统发展滞后。从总体来看，黄河流域的扶贫组织管理机构与金融系统之间的联系和沟通较为薄弱，还没有实现信息的充分共享。征信系统的落后一定程度上制约了金融扶贫的精准性，并牺牲了部分效率，容易产生信贷失信的道德风险和法律风险。下一步，要发挥黄河流域各地方政府的协同发展功能，打破“信息孤岛”，建设由征信机构、信息提供者、信息使用者、信息主体共同参与的一体化征信平台，构建先进、安全、高效的跨域征信体系。
一是要加快金融科技基础性、关键性技术的转化和应用，鼓励各类金融机构主动开发和运用金融科技的工具价值，将大数据、人工智能、云计算等数字技术应用到征信体系，开发适合当前金融环境的个人征信模型，以提高征信效率。
二是加强政府部门与电商企业、产业链、供应链企业的合作力度，建立内部征信数据与外部征信数据的共享通道，刻画贫困户群体的信用信息全景图像，建立起智能化、精准化的数字征信网络。
三是注重信息安全和个人信息保护。鉴于网络空间的开放性和互动性特征，要充分防范金融科技运用过程中可能带来的技术、业务、数据的多重叠加风险。确保金融安全是金融科技创新的生命线。在金融科技的运用中必须坚持产品创新与风险防范同步规划、同步实施、同步推进，使金融科技在可管、可控的前提下，更好地促进征信体系建设。
（四）产业扶贫
产业扶贫是脱贫攻坚的主要途径和长久之策，更是巩固脱贫攻坚成效、培育农村内生发展动力的关键。2019年，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，指出“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提”。产业扶贫帮助贫困群众参与产业发展链条，依靠自身努力实现脱贫致富，是降低贫困脆弱性、消除致贫因素的根本保障。首先，产业扶贫有助于激发贫困群众的内生发展动力。从注重外在驱动扶贫转向注重依靠生产劳动致富，产业扶贫政策更加强调的是对贫困人群的赋权和赋能。通过发展特色产业、建立扶贫企业与贫困户之间的利益联结机制，产业扶贫调动广大困难群众的积极性，通过发展产业实现长期稳定的收入增长。其次，产业扶贫有助于扶贫长效机制的形成。产业扶贫所建立起的长期雇用、采购、参股等经济联系，使贫困户持续稳定地实现就业和收入增长；同时，职业技能培训使一些困难群众获得了社会提升的机会，有助于扶贫成果的巩固。最后，产业扶贫有助于促进农业产业结构的协调和发展，通过培育优势产业、扶持龙头企业、发展特色产业以及农业专业合作社等方式，推动农村信息、资金、技术以及人力资源的组织和整合，实现集约化、规模化、产业化发展，促进农村产业结构的不断优化和融合。
在推进黄河流域生态保护和高质量协调发展过程中，产业扶贫的目标应该与整个流域产业转型的方向相一致，与黄河流域乡村振兴的战略目标相协调。
1.因地制宜，合理选择产业扶贫发展定位与方向
首先，产业扶贫的项目选择必须充分结合当地的实际，重点考虑环境、气候、资源约束的影响，着重培育形成精品农业、绿色有机农业、现代服务业、乡村旅游等特色产业。坚持从黄河流域的资源环境实际状况出发，充分考虑贫困地区经济发展水平、贫困人口结构、致贫主要原因等因素，努力发掘区域优势资源，明确产业扶贫定位与方向，积极培育地区主导产业。
其次，产业扶贫的选择要侧重科技化、信息化。相对贫困地区要向第三产业倾斜，在产业扶贫中着重促进乡村旅游、生态康养、电商等产业的发展，保持产业的益贫能力的同时，保持贫困地区与国家产业结构调整的节奏相一致。
2.注重技能培训，培育内生发展动力
针对相对贫困群体，扶贫的重点要从物质帮扶向技术帮扶转变，“授人以鱼不如授人以渔”。要根据产业发展需求，加强贫困人口职业培训的实用性和精准性，提升贫困人口就业和创业能力，适应现代乡村旅游、电商、现代化农机代理服务等产业发展要求，防止贫困人口因能力不足导致与经济社会发展脱节。要坚持以技能操作为重点，根据目前人才需求状况，合理开设技能型人才紧缺的制造业、汽车、电子通信、建筑、物流、护理、旅游、商贸以及现代农业等相关的专业，切实提高农户的内生发展动力。产业扶贫既要求实效，又要着眼于未来。通过提高教育质量、开展职业培训以及岗位推荐等帮扶形式，努力降低贫困脆弱性，实现稳定脱贫不返贫。
3.推动完善利益联结机制，构建高质量农业产业联合体
产业扶贫通过农业龙头企业与贫困户签订劳务用工、土地流转和入股分红等协议，带动贫困户脱贫，并事实上形成了一种利益联结机制。以订单农业或合同农业为主要形式的“公司＋农户”模式是最早出现的企农利益联结形式。在政府主导的政策引导和示范下，现阶段，我国形成了很多新的企业与农户之间的利益联结模式：股份合作模式、劳动投入模式、收益再投入模式、委托经营模式等，农户与企业之间的紧密型利益联结形式逐渐增加。但是在利益联结的模式设计和实践中仍存在一定问题：一是缺乏双方的利益调节机制。实践中贫困户往往处于明显的弱势地位，企业侵犯农民利益的现象时有发生，导致贫困户的利益难以得到充分保障。二是缺乏激励约束机制，导致违约率较高，特别是对违约方缺乏有效的制衡机制。三是利益分配机制不合理，存在政府过度调节的现象。一些研究表明，在一些工商企业跑路的案例中，存在政府为企业背书的做法，干扰了利益分配机制市场化的形成。
推动产业扶贫发展，要进一步完善利益联结机制，充分发挥政府、市场、企业以及农户多方的积极性，建立合理的激励约束机制，在企业和农户之间真正建立起利益联结纽带。一是健全利益共享机制。要在已有基础上积极探索创新利益联结机制，重点发展股权式、合作型等更为紧密有效的农业产业化联合体，构建责任明确、利益共享、风险共担的命运共同体。二是坚持农民的主体地位，充分激发农民的积极性，保障农民合理分享产业增值收益，切实提升农民的获得感。
我们必须清醒地认识到黄河流域扶贫工作的长期性、历史性和复杂性，在消除绝对贫困后，缓解相对贫困将成为未来一项长期的重点任务。要将缓解相对贫困问题作为黄河流域扶贫工作新的政策周期的开始，以增强低收入群体的内生发展动力和自我发展能力为核心政策目标，进行常态化治理。要继续发扬精准扶贫的经验，逐步缩小差距，促进黄河流域经济社会协调发展，为实现共同富裕的远大目标努力奋斗。