建立黄河流域城市群跨域合作机制
跨区域合作是城市群一体化发展的重点，有利于构建优势互补、分工合理、布局优化的区域格局，指城市之间分工合作、功能互补、联系紧密、协调发展。城市之间跨域合作能够以更低的成本和更高的效率创造共同价值，从而提高城市群的整体竞争力。目前，黄河流域城市群仍存在竞争大于合作、地区利益难以协调、地区发展差距较大等问题，这不仅限制了城市群整体优势的发挥，也有悖于区域经济一体化的发展趋势。为促进黄河流域城市群协同发展，加强城市之间的合作与联系，要坚持市场的主导作用，充分发挥各级政府的能动性，探索多元合作模式，探索建立区域利益协调机制，统筹公共设施建设，推动公共服务共享，完善城市合作规划，构建促进黄河流域城市跨域合作的政策体系。
（一）突破条块分割思维，建立黄河流域城市协调机构及机制
近年来，黄河流域各省（自治区）虽然在区域合作方面取得了一定成效，但是对黄河流域的整体发展的重要性认识还不够充分，区域合作仍停留在协议层面，缺乏具有约束性的制度和举措。流域内各省（自治区）基于自身发展的利益，发展目标存在较大差异。从纵向上来看，一体化监督机制仍不健全，水利、环保、国土等条块分割现象依然十分明显，需要进一步协调和理顺各部门之间的关系，加强顶层设计，并在层层推进中落实和细化。从横向上来看，流域内各省（自治区）尚未形成统一联动的体制和机制，各自为政的现象比较突出，缺乏分工与协作，关联程度较低。虽然目前已经初步建立了相关合作组织或机构，但是协商制度不健全，目标任务不够明确，缺乏操作性和约束力。要消除地方保护主义，通过创新城市跨域合作、协商机制，积极推动跨区域产业分工和资源配置，推动市场一体化建设，形成黄河流域各区域间的良性竞合关系。
一方面，要健全常态化的城市合作交流机制。面对不同城市主体的利益诉求，加强协调机制建设是促进黄河流域城市合作的有力保障，也是协调区域发展关系的重要内容。政府的政策倾斜、区域规划、产业政策以及组织协调对区域发展和空间格局的形成和演化具有重要影响。在黄河流域向一体化发展的趋势下，政府职能要实现从微观干预向公共管理的转变。一是要不断减少政府对经济活动的直接干预；二是要充分发挥政府在政策、规划、监管执法以及公共服务等方面的职能。同时，明确各级政府在促进区域合作中的近期和远期目标，发挥政府及相关部门在推动区域合作中的主导和引领作用，完善城市合作的协调、监督和评价机制，提高黄河流域城市合作的水平。
另一方面，要建立有效的黄河流域城市间协调组织。在实现黄河流域生态协调与经济社会协调发展的共同目标下，各级地方政府要突破条块分割思维，加强合作意识，提高政府间的合作水平。要根据实际需要并具有一定的前瞻性，建立相关的区域性协调机构或组织，推动政府间合作进入实质性的合作阶段，建立相关规章制度，突出协调管理和信息沟通等功能，保证区域协调管理的规范性、权威性和约束性。
在区域经济一体化日益加深的背景下，长三角、珠三角、京津冀等城市群相应成立了“长三角城市经济协调会”“泛珠三角9＋2”和“环渤海区域合作市长联席会”等机构，在协调地方利益冲突、促进资源和要素配置方面发挥了积极的作用。黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议始于1988年，旨在努力推动沿黄各省（自治区）基础设施互联互通、生态环境联防联治、经济社会高质量发展。会议定于每年9月18日召开，各方将从6个方面进一步深化合作：推进生态保护联防联治、强化产业发展合作联动、推动科技创新合作、推进基础设施互联互通、扩大对外开放合作、保护传承弘扬黄河文化。2020年9月18日，黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议在西安召开。同时，推动关中平原城市群高质量发展联席会议也同期召开。9月19日，召开首届关中平原城市群市长联席会议。会议期间举行了“关中平原城市群区域合作办公室” 揭牌仪式。2020年8月8日，黄河流域省会城市与胶东经济圈五市在青岛召开“2020·青岛·陆海联动研讨会”，共同签署东西互济陆海联动合作倡议，约定共建海港和内陆港联动合作体系，共筑东西开放国际物流通道。会上，青岛牵头建立了黄河流域“9＋5”城市党政主要负责人联席会议制度。2019年12月30日，以“共筑黄河流域高质量发展新格局”为主题的黄河流域生态保护和高质量发展论坛暨黄河经济协作区省（自治区）负责人第三十次联席会议在运城市召开。联席会议制度的建立提供了一个交流合作的平台，有利于各个城市间的经验交流与共同进步，为黄河流域的整体发展提供强有力的制度支撑。
（二）建立有效的利益共享机制和成本分担机制
为了形成竞合有序、一体化发展的城市格局，要进一步促进政府与企业、社会组织的广泛、深度合作，发挥多元主体参与建设的积极性，在政府与企业、社会组织之间构建良好的协调沟通机制，共同参与流域内公共产品生产和服务供给。在GDP分成、税收分成、建设运营成本分担以及社会责任等方面，以有效的制度供给激发城市主体的积极性和主动性，实现互利共赢。
首先，形成多元化财政扶持体系。统筹推进黄河流域各城市的预算管理改革。由于地方财政支出规模差异明显，流域内各城市经济水平参差不齐，公共服务也存在显著差异，阻碍黄河流域城市合作的推进和高质量发展。如果公共服务和资源不均衡，人口尤其是优秀人才便会向流域内几大核心都市转移，不利于其他中心城市的发展以及辐射扩散功能的发挥。因此，充分发挥市场主导，促进资源根据经济社会发展规律和市场需求进行合理配置，通过资源在流域内充分有效的流动实现区域发展效益最大化。流域内各城市必须彻底打破行政壁垒，通过联席会议等方式实现包括年度预算执行、财政收支预测和绩效分析等信息的公开共享，提高财政预算的透明度，为后续的城市间横向转移支付机制和税收分享机制提供制度保障。此外，有必要统一黄河流域各城市的预算绩效评价标准及方法，构建覆盖全流域的全过程预算绩效管理体系。
合理发挥税收政策的导向作用。税收在促进黄河流域生态协调与经济社会高质量发展过程中具有独特的重要性。在市场经济条件下，税收是政府进行宏观调控的重要工具。在实现黄河流域城市合作协调发展的过程中可以充分运用税收政策，对不同地区、产业、纳税人及课税对象进行总量和结构上的调节，实施区别对待，从而影响生产要素的合理流动。涉及黄河流域城市经济合作与发展的项目，要实行税收鼓励政策，调动合作的积极性。对于符合资源综合开发利用的投资项目，要在税收上给予一定的优惠政策，在财力上给予适当的支持，并鼓励打破条块界限。对地方重复建设项目运用税收手段进行限制。此外，要优化税收征管协调机制。流域各城市要明确税收征管范围，避免重复征税，不得擅自减税，注意消除因执行力度差异所造成的税收洼地问题。
其次，探索建立投入共担、利益共享的财税分享机制。财税利益是地方政府推进区域间合作的重要考量因素。随着黄河流域一体化发展上升为国家战略，如何创新区域内政府财税分享机制，成为调动各方积极性，加快流域高质量发展进程的一大关键。目前，国内其他地方对财税分享机制已有一些探索。
比如，为了推动产业转移，促进京津冀地区协同发展，2015年财政部公布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，其核心内容是对纳入迁移名录从北京迁移到河北和天津的企业，迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的增值税、企业所得税和营业税，由迁入地区和迁出地区按1∶1比例分享。2020年12月，成都与重庆签订《跨区域合作项目财税利益分享框架协议》，明确成渝双城经济圈各城市开展的跨区域合作项目所产生的增值税、企业所得税等税收及其附加收入可以进行财税利益分享。2019年12月，长三角生态绿色一体化发展示范区发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确要求地方政府加强政策协同，在财税分享等政策领域建立政府间协商机制，创新财税分享机制。核心是“投入共担、利益共享”，建立沪苏浙财政协同投入机制，按比例注入开发建设资本金，统筹用于区内建设。目前，财税分享机制创新仍面临不少现实困难需要研究破解，由于各地财力差异较大，加剧了统筹协调的难度，改革必须考虑各地的财力承受力和公平性问题。
最后，统筹完善沿黄流域合作发展基金。重大基础设施建设、生态经济发展、盘活存量低效用地等投入需要大量资金支持，设立沿黄流域合作发展基金是拓展建设资金来源的重要渠道。要组织流域内重点城市联合设立沿黄流域发展投资专项资金、股权投资引导基金和PPP发展基金，支持关键共性技术突破、新材料和新产品研发、智能生态改造等项目，推动重点产业转型升级和战略性新兴产业的培育。同时，注意扩大基金来源，努力争取中央政府和流域内各城市的财政拨款和税收，并合理安排基金用途。
（三）建设统一开放的市场体系
全面推进深化改革，加快破除制约沿黄地区发展的行政壁垒和体制机制障碍，共创国际一流营商环境，为更高质量一体化发展提供强劲内生动力。
首先，促进市场体系一体化建设。一是推进政策协同。建立重点领域和重大政策的沟通协调机制，保障政策制定的统一性、规则一致性和执行协同性；建立政策协商机制，在企业登记、土地管理、环境保护、投融资、财税分享、人力资源管理、公共服务等领域建立政府间协商机制；加快建立备忘录和框架协议，以政府采购市场一体化推动流域市场一体化。二是建立统一标准。按照建立全国统一的大市场目标，推动重点标准目录、标准制定、标准实施监管的协同，建立层次分明、结构合理的区域协同标准体系，在环境联防联治、生态补偿、基本公共服务、信用体系等领域开展试点和推广，推进流域内标准互认采信、结果互认。
其次，建设统一开放的要素市场。一是建设统一开放的土地市场。深化城镇国有土地有偿使用制度改革，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出机制。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置改革，建立农村集体经营性建设用地交易制度，开展土地整治机制政策创新。二是建设统一开放的人力资源市场。减少政府合作的信息壁垒，实现资源共享、信息互通的电子化城市政务合作。推动人力资源、就业岗位、养老医疗等信息共享和服务政策的衔接，加快一体化网上办理进度。建设黄河流域人才互通机制，消除人才流动的医疗保障、职业资格和职称认证等障碍。推动国际人才认定、服务监管部门信息互换互认，确保政策执行一致性。联合开展跨区域职业技能培训。三是建设统一开放的产权市场。推进各类产权交易市场联网交易，交易平台互联共享公共资源。加强公共资源、林权、农村集体产权、环境权等交易活动有序纳入交易平台。推进城市间专家资源和信用信息共享。推进知识产权交易市场建设，健全集知识产权评估、担保、贷款、投资和交易“五位一体”的综合服务体系。