二、推动机制完善

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出加快生态文明建设，建立系统、完善的生态文明制度体系。《生态文明体制改革总体方案》的出台为黄河流域生态保护综合管理体制的建立提供了顶层指导和凭依基石。要以整体性、可持续性为原则，以生态保护和生态质量提升为目标，全流域统筹协调，制定统一的规划和生态质量标准，在生态管理上，全流域统一监测、统一评价，统一和严格执法，构建统一、协调、高效的系统化综合管理体制。

一是应从全流域视角，分类施策，构建黄河生态治理与保护的制度体系。“黄河治理，重在保护，要在治理”。要在《黄河生态环境保护总体方案》的指导下，就黄河生态保护所涉及的水污染治理、生态保护和修复、水资源利用、湿地修复和保护等不同方面加以系统化、一体化、长期化设计，出台生态治理和保护的专项具体治理方案，形成黄河流域生态治理和保护的制度体系。具体来看，一是在上游水土涵养区，针对植被破坏、草原退化和荒漠化等问题，通过绿化、自然林保护、退耕还林以及生态移民等制度措施，以及严格的涵养区生态保护制度，限制污染产业进入，加强草地、湿地保护，防止土地退化；二是针对中游地区降水少、水资源紧张导致的生态难题，要在已有的退耕还林还草政策和制度基础上，完善生态恢复保护的补偿退出机制，通过相关政策设计，鼓励农民调整种植结构，压缩冬小麦种植规模，缓解春旱问题；三是针对下游湿地面积减少和功能退化问题，应在《全国湿地保护“十三五”实施规划》的基础上，通过湿地生态修复补偿制度，结合湿地生态人文环境建设，引导企业参与湿地生态修复和湿地面积工程建设，提升湿地生态系统功能。

二是形成全流域生态保护治理的政府间协同合作、分类考核机制。黄河流域是一个整体的有机生态系统，全流域的治理必然是跨区域、多部门的协同性工作，各省或区域的治理规划更多基于本区域存在的问题，区域间的分工、协作不足。因此，在方案或规划中，要设计相关制度安排，坚决打破区域协作的壁垒，协调上、中、下游不同省份、地区的政策、规划与具体行动。诸如水污染等生态问题具有极强的跨区域性，地方与区域性的生态治理难以真正有效，需要在统一的全局性战略规划设计下，形成跨区域的协同治理机制，构建协调沟通机制，通过省际间的地方会商研判机制，分解不同地方的治理重点和协同责任，建立标准相同、措施相辅、合作执法、监管统一的生态保护合作机制。另外，由于黄河全流域生态特征不同，治理与保护重点存在差异，在流域生态治理与保护的分工管理、协同合作过程中，要根据区域的生态特征差异，差异化分类分区域考核。如对上游地区以生态保护为主实行监管考核，中游地区以污染治理和水土保持为重点，下游地区应将湿地保护作为考核主要内容，激励与约束相结合，推动全流域生态治理和保护工作顺利开展。

三是构建完善统一的生态治理运行机制、激励机制和评估问责机制。黄河流域生态环境质量的全面提升，不仅需要强化保护，基于黄河生态存在问题的复杂性、长期性，更需要强化治理，保护与治理协同并进，才能不断促进黄河生态环境发生根本性优化。因此，需要建立完善的生态治理运行机制、评估激励机制和问责惩戒机制。在治理运行机制上，上中下游不同省市政府应相互沟通、协调，明确协同责任与治理任务，针对差异性任务创新和改革生态治理运行机制。应以生态环境绿色指标为治理导向和评估指针，研究和出台黄河流域生态治理的技术评价指标体系，为黄河生态治理的绩效评估、激励以及问责提供技术支撑和科学依据。在黄河生态治理的激励机制上，要在法律基础上，综合运用经济、行政手段，形成奖励先进、鞭策后进的激励体系；黄河全流域的生态治理，需要依靠包括政府、企业以及居民在内的所有相关主体共同努力，因此，通过价格、财税、金融等行政或市场手段，加大对生态治理的公共财政投入和补贴力度，引导企业、居民主动修复、治理和保护黄河生态环境。在评估问责上，要完善生态治理评估、跟踪和问责制度，对引发区域性、流域性的生态环境问题、事件要依法依规进行问责和处罚。

四是构建政产学研多主体、跨区域合作机制。黄河流域生态保护是一个长期、艰巨的历史性任务，绝非一朝一夕可以根治和解决，防洪、水土涵养、水沙调控、污染治理与湿地修复等多样化、复杂化的生态修复和保护任务存在于不同区域，涉及省份、主管部门和管理机构众多，需要构建一个政府、企业和研究机构共同参与的多主体、跨区域合作机制。

政府作为黄河生态环境保护的主导者和政策制定者、监督者，不仅需要制定规划和路径，也应制定相应的引导、激励性政策，鼓励政府与企业的资本合作，引导企业投入资本，共同致力于黄河流域生态修复和建设。如在水土保持和防护林建设等生态工程上，可以积极探索和利用政府购买、企业投标形式，由优质的环保企业建设和维护相关生态工程；以前期财政部分补贴、后期政府购买等形式鼓励企业开展荒漠、荒滩治理；探讨和尝试生态维护的政企合作机制，建设生态旅游、特色养殖、特色农业等项目，实现生态环境的根本性优化和改变。

另外，黄河生态环境保护作为一个系统化、动态化的战略性任务，需要广大科研工作者和相关研究机构以务实、求是的态度和工作方法，对黄河全流域生态环境现状、存在问题以及修复和治理展开科学研究，与政府、企业在资金、技术、治理等各方面展开合作。包括黄河全流域生态质量调查以及水污染、水土保持、水资源管理、湿地保护等各类专项调查研究，不仅为政府监督、调控和管理提供依据，同时也对黄河生态保护的相关法律法规、政府决策提供理论与经验支持。此外，鼓励政产学研多主体建立深度相互合作关系，政府出政策，企业出资金与人力，研究机构出技术和智力，各方协同，深度合作，实现资源互补，合力推进黄河生态环境优化。