一、强化顶层设计

自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设的长远布局以来，人与自然的和谐发展成为生态文明建设的根本标志。黄河是中华民族的母亲河，习近平总书记2019年在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话深刻阐明了黄河战略的重要地位和价值。黄河流域生态环境保护是高质量发展的基础和支撑，充分认识黄河流域生态环境现状与问题，强化顶层设计，是实现黄河战略，全面推进黄河流域经济与自然和谐共荣，实现我国生态文明建设目标的根本举措。

加强黄河流域生态环境保护，需要牢固坚持和贯彻“绿水青山就是金山银山”的生态理念，生态环境保护与经济高质量发展并非对立，而是相互促进、和谐共生的现代发展思维。保护是为了发展，发展才能实现更好的保护。因此，在顶层设计上，要遵循生态保护的系统性、整体性和基本规律，完善相关制度，引入市场机制，形成统一协调的生态保护综合管理体制。

一是法规制度的建设和完善。在法律层面上，《中华人民共和国长江保护法》已于2021年3月1日开始实施。相对于长江，黄河流域同样对国家发展具有极其重要的战略价值，黄河流域生态环境存在的问题甚至超过长江流域。水资源短缺却利用效率低下，部分地区生态系统退化，生态环境风险问题不仅在短期内直接影响区域经济发展，也极易引致长期性、扩散性和全局性的社会风险。解决这些问题与风险涉及政府、公民与企业法人不同主体的权利与责任，一般性的规划、管理办法等行政手段难以从根本上解决问题，需要通过严格的法律达到治本之效。因此，“黄河保护法”应在原有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律基础上，针对黄河流域存在的特殊性问题，遵循目标导向和问题导向，提出针对性更强的具体措施。

基于黄河流域生态环境保护存在的问题，涉及的法律性制度安排应包括：黄河流域生态环境保护目标、水资源管理制度、水资源污染防治制度、流域综合管理制度、流域生态风险防范制度等多个制度安排。此外，相关制度安排的落地和有效执行，不应是一般性的管理办法，而应是“黄河保护法”的重要内容，因此应在法律基础上进一步细化明确。不同于长江、淮河、太湖等流域水污染防治的管理条例或办法，在黄河流域水资源的污染防治制度上，应与黄河流域实际紧密结合，在污水处理、企业准入与禁入、农畜养殖等不同方面提出具体化、针对性更强的要求。

二是加快专门性黄河生态环境保护规划方案制订和推广进程。2017年7月，环保部、国家发展和改革委员会和水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》，标志着长江经济带发展顶层设计日趋完善。相对长江经济带，黄河流域生态环境问题同样重要，急需加快这一顶层设计进程。2019年12月，生态环境部研究起草了《黄河生态环境保护总体方案》，正处于意见征求阶段。以习近平生态文明思想为指导，科学、务实地完善和加快这一专门性生态环境保护规划方案的进程，是黄河流域生态文明建设与经济高质量发展至关重要的基础。

黄河流域与长江及其他流域存在显著差异，黄河生态环境保护的重点和内容也有着较大差异。水土涵养与保持、水污染与水土流失治理、湿地修复和保护分别是黄河上、中、下游的保护重点，也即说明，在沿黄9省（自治区）的不同区域，保护重点各有不同，这成为黄河生态保护整体方案制订的难题。因此，在国家层面的黄河流域生态环境保护规划方案基础上，更为科学、具体和具有针对性的区域性生态保护规划方案不可或缺。这便要求沿黄各省份及其地市以国家层面的《黄河生态环境保护总体方案》为指引和导向，进行广泛、深入的实地调研，精准洞悉本区域黄河生态环境存在的问题和短板，编制区域性的黄河生态保护专项规划，与《黄河生态环境保护总体方案》共同构建形成完善、细致、可行的黄河生态环境保护规划体系。尤其是三江源、祁连山和甘南等重要水源涵养区，以生态保护与修复为核心的专门性规划更为紧急。