黄河流域生态保护存在的主要问题

尽管已取得了多项成就，受限于外部环境和体制机制等多重因素，黄河流域生态保护中仍存在一些突出问题，亟待有针对性地予以解决。

一是流域上中下游生态保护的统筹度不高。黄河上下游地区的生态条件和经济发展水平差异较大，对生态保护和经济发展的诉求同样存在较大偏差。上游地区的生态环境好、水源充足，但是经济社会发展水平比较落后；中游地区能源资源非常丰富，但是生态环境比较脆弱；下游地区土地肥沃，发展水平较高，但是水资源相对匮乏。^[14]生态资源禀赋和经济发展水平的不匹配，导致了上游地区既缺乏加强生态建设的动机，又缺少足够的投入能力；中下游直接受益于上游黄河生态保护的成果，又不需要付出足够的成本。在这一背景下，全流域整体规划，统筹开展生态建设和保护具有了更强的现实意义。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）明确提出，支持重点流域水环境综合治理。

二是政策体系和体制机制有待健全。尽管黄河流域生态保护已有多项法律法规依据，黄河保护专门立法尚未完成。开展“黄河保护法”专门立法，从全流域尺度对黄河实施统一综合治理，是解决黄河流域生态环境保护难题，推动黄河流域实现高质量发展的根本需求。^[15]在全流域综合治理的组织机构方面，黄河水利委员会为水利部派出的流域管理机构，在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内（以下简称“流域内”）依法行使水行政管理职责。该机构行政级别为厅级，在协调流域多个省（自治区）方面存在一定难度。缺少统一的全流域生态保护与经济发展协调机制，特别是黄河流域各省份间尚未形成制度化的沟通协商机制，政府间缺乏统一对话的平台。

三是生态保护措施的影响较为复杂深远。生态建设和保护是一项复杂的系统工程，人类活动对其影响难以避免，单项保护或者治理政策可能对气候和生态产生反馈，进而影响最终生态建设效果。研究表明，黄河流域整体气候的暖干化和人类用水的不断增加使黄河流域的水文干旱不断加剧。“退耕还林还草”政策的实施使黄土高原的植被覆盖得到极大改善，有效地抑制了严重的水土流失，但同时也导致该地区土壤的干化和干土层的加厚，这些是黄河流域生态保护和高质量发展面临的重大问题，也是涉及气候—水—生态—人类社会如何协同发展的基础科学问题。^[16]