支持黄河生态保护与治理的绿色财税体系建设
生态环境保护与治理具有较强的公共产品性质，并且具有高投入和长期性、非竞争性以及受益的公共性和外部性特征，从世界各国的经验来看，财政支持以及税收政策在生态保护与治理中均具有重要的作用和地位。公共财政在市场失灵领域具有不可或缺的作用，这种作用包括“奖抑效应”、乘数效应与杠杆效应等。黄河生态保护与治理需要强力发挥财政税收的上述作用，直接的资金支持和间接引导社会资本的投入将有助于解决黄河生态保护与治理的资金困境。
“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计”，中央财政从2016年起设立专项资金，推动对山水林田湖草的系统保护和修复，其中重点就遴选了黄河流域的陕西黄土高原、青海祁连山等黄河生态保护与治理工程，纳入了中央财政试点支持范围。在中央财政以及地方财政支持下，陕西省启动“黄土高原生态保护修复工程”，河南省启动了“黄河流域‘百千万’试点工程”，四川省推出“财政林业防沙治沙项目”“川西藏区生态保护与建设工程”并正在制定《黄河流域污染防治规划》，甘肃省制定了《黄河流域生态保护和高质量发展污染防治专项规划》，其他沿黄各省（自治区）也均在中央和地方财政支持下，制定黄河生态保护与治理的规划，启动相关治理工程，已经取得了较为明显的效果。面对黄河生态保护与治理这样一项长期、艰巨的历史性任务，需要加大中央以及地方财政投入，严格监管财政资金使用，加强横向与纵向转移支付，建立科学合理的生态补偿机制，推进绿色税收改革，有效发挥税收杠杆和税收优惠政策的调控作用。
（一）持续增加专项生态建设财政资金投入，严格监管财政资金使用
稳定增长的财政投入是黄河生态保护与治理的根本和支撑。由于黄河流域跨度大、生态多样，环境问题复杂，各省（自治区）包括属地市县在流域的生态保护与治理内容上存在较大差异，应建立由中央财政以及省级财政统筹规划、地方财政专项建设相结合的生态建设财政投入机制。在黄河生态保护与治理上，涉及专项领域如水、大气以及土壤污染防治及其处理，山水林田湖草生态保护等。中央财政资金优先支持三江源、祁连山地区生态修复与保护以及生态移民扶贫后续产业支持等，地方财政积极争取中央财政以及省级财政支持，针对本区域生态保护与治理的核心重要领域开展专项建设。
在财政资金的使用管理上，一方面，要不断强化财政资金预算管理，以生态保护与治理项目为导向，加强财政资金使用的统筹谋划，避免资金的多头管理和分散使用，集中财政资金科学使用；另一方面，要强化监管，不论是中央还是地方，针对生态保护与治理项目出台监控制度，明晰绩效目标，并采取过程化管理以治理目标和执行进度双目标评价资金使用。在绩效考核上，以生态质量提升作为核心指标，采取“任务清单”财政资金管理模式，以奖代补，将资金投入与项目完成质量挂钩，实现财政环保资金的科学、高效使用。
（二）不断深化改革，构建财政引导下的多元化投入机制
在经济持续下行的国家减税降费政策下，各级财政收入持续放缓，而黄河生态保护治理投入大、周期长，治理任务艰巨，二者的矛盾问题日趋突出。因此，必须以财政资金为引导，不断引导和激励社会资本投入，激发市场主体环保投融资积极性。在污水治理、垃圾及黑臭水体治理、湿地开发与保护、农村环境整治等领域，探讨市场投资、政府购买服务等不同模式，形成政府财政引导下的多元环保投资结构模式。
具体而言，一是充分利用政府专项债券政策，基于流域内不同区域环保治理需求和社会资金供给情况，适度扩大生态治理专项债券的发行；二是推广和规范黄河生态保护与治理的PPP项目，以政府组织、社会参与为基本原则，择优选择部分社会资本参与投资相关生态治理项目；三是发挥财政资金引导作用，发展绿色金融，通过绿色发展基金形式，吸引社保基金、保险资金以及其他社会资本，探索信托融资、项目融资、绿色债券等不同形式，引导社会资本进入。
（三）以市场化、多元化为方向，构建良性动态生态保护补偿机制
生态保护补偿机制体现了“谁保护谁受益”和“谁受益谁补偿”的原则，这一机制对调动生态保护者的积极性，实现各方共同保护生态环境具有重要作用。在《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）和国家发展和改革委员会、自然资源部等9部门联合印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960号）等政策指导下，目前各省（自治区）都发布和出台了地方性的生态保护补偿机制方案。其中，沿黄各省（自治区）的生态保护补偿方案中不乏针对黄河生态保护与治理而提出的，补偿范围以及力度不断加大，有效激发了相关主体和个人的黄河生态保护积极性。但是，长期以来，生态保护补偿资金的财政单一来源不仅限制了补偿范围，标准也相对偏低，一定程度上抑制了保护者的积极性。因此，需要按照“谁受益谁补偿”的原则，构建以市场化、多元化为方向的良性动态生态补偿机制。
从黄河生态保护与治理实践来看，涉及沿黄地区的各类资源开发、污染物减排、水资源利用等多个方面。对于资源开发者来说，应在合理界定资源开发边界和总量前提下，开发者自身或委托专业第三方机构实施修复，对开发造成的损失进行补偿，依法对占有自然资源及其生态空间实施补偿；在污染物减排方面，应建立黄河生态保护区的排污权交易制度，实现买方对卖方市场化的货币补偿；在水资源利用方面，通过水权的确权，引导黄河水资源的水权交易，实现黄河水资源的合理配置和高效利用。
（四）改革和完善绿色税收制度，加强对生态保护与治理的支持力度
在税收制度上，我国近年来不断改革和优化税收结构，出台不同的税收优惠政策，发挥税收的杠杆调节作用，支持我国环境保护与生态治理，取得了较好的效果和成绩，但仍然需要进一步改革和完善包括环境税在内的绿色税收制度，推进绿色税制改革。
一是需要及时开征生态环境税。生态环境税作为地方财政收入的重要构成，支持地方政府财政投入环境保护与生态治理，改变财政主要依赖于污染收费获取收入支持环境保护与治理，从费到税，强制力与权威性不同，稳定性与持续性也不同，需要借鉴国际经验，尽快开征生态环境税，为地方自然生态的保护与治理提供资金保障。
二是不断优化和完善资源税政策。在资源税的征税范围上适度拓宽，除传统的矿产资源、盐业资源等外，尤其针对水资源缺乏的现状开征水资源税，并结合包括黄河生态保护中森林、草场资源的保护需求，开征森林资源税和草场资源税。此外，对煤炭、石油、天然气等矿产资源税提高标准，不仅可适度节约资源，减少高污染和高排放，也有利于调控这些资源的开发和利用。
三是不断完善税收优惠政策。税收政策直接影响企业成本和收益，可有效引导纳税主体的经营行为。为鼓励各类企业或社会资本投资生态环境保护与治理，采取税收减免或税率折扣往往具有直接的刺激作用，因此，不断完善税收优惠政策是保护和治理生态环境的基本税收政策选择之一。如企业采用可再生资源作为生产资料、开发利用节能环保设备、开发绿色环保技术等，都可通过税收优惠形式予以鼓励。
【注释】
[1]王胜，洪哲君.舟山市渔农村水污染治理法律机制研究：以社会协同治理为视角［J］.环境科学与管理，2015，40（1）：191-194.
[2]黄河水利委员会“六个一”工作思路包括：初步建成黄河空间地理信息公共服务平台，提供“黄河一张图”；将河道地形、水沙关系、物理模型、规划计划等治黄业务和政务应用的历史和实时数据纳入黄河数据中心，建设“一个数据库”；建立统一的黄河综合信息服务门户，实现“一站式登录”；推进防汛、水调、水资源监控、工程建管、水土保持等业务系统和计划财务等政务系统的综合整合应用，形成“一目了然的监管系统”；“一竿子到底”，满足县级以上河务局宽带视频会商的要求；“一个单位来抓”，由信息中心行使黄委网络安全和信息化工作领导小组办公室（简称“网信办”）的职能，统筹黄河水利委员会信息化的综合管理工作。
[3]是指影响黄河行洪安全和生态环境的“乱占、乱采、乱堆、乱建”四大突出问题。
[4]气候债券倡议组织统计，中国绿色债券在2016年迅速增长，符合国内和国际绿色定义的绿色债券从几乎为零增加到2380亿元（约合362亿美元），占全球发行规模的39%；Wind资讯统计，2016年中国债券市场上的贴标绿色债券发行规模达2052.31亿元，包括33个发行主体发行的金融债、企业债、公司债、中期票据、国际机构债和资产支持证券等各类债券53只。